依法行政：浙江城市民族工作的“秘诀”
城市化发展进程中的一个显著特点是人口的流动与迁徙，少数民族流动人口进入城市，是民族散居形式的人口流动现象。加强少数民族流动人口的管理和权益保障，是市场经济条件下城市民族工作面临的新问题。
改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立和发展，浙江省的城市化进程日益加快，城市数量成倍增长，城市人口迅速增加。与此同时，城市少数民族人口的数量也快速增长。
至2000年底，浙江省各少数民族人口为39.26万人，比“四普”（第四次人口普查）时净增18.70万人，增长了87.88%；占总人口的比重由“四普”时的0.51%增加到0.85%。增长的少数民族人口中有相当部分为外省因工作调动、退休退职、婚姻迁入、随迁移动、求职聘用、投亲靠友、务工经商、求学培训、企业搬迁等流入浙江的。如1990年“四普”时，杭州市全市少数民族人口为2113人，“五普”时，仅杭州市萧山区就有21个少数民族成份，2314人，分布在全区31个乡镇。其中来自广西的壮族1163人，湖南的苗、土家、侗族550人，贵州的苗、侗、布依、水族150人，四川的土家、苗族200人，云南的哈尼、纳西、傣族50人，河南的回族102人。绍兴市有37个少数民族成份，5729人，比“四普”时增长69%，占全市总人口的0.13%。其中女性5152人，占90%，绝大多数是外省婚嫁来绍的。以壮族最多，达2081人，其次分别是：苗族765人、土家族473人、纳西族454人、侗族281人、彝族232人、白族184人、回族176人、满族128人、畲族102人。宁波、温州、义乌等市的少数民族人口增长也很快，其中，温州市龙湾区“四普”时有少数民族成份3个，共34人。“五普”（第五次人口普查）快速汇总资料表明，该区少数民族成份已有29个，人数达5100多人。浙江省成为全国少数民族跨省流动数量最多的省份之一。
一
城市少数民族人口数量的不断增长，为浙江经济的发展增添了一定的活力，同时，也带来了一些不同于传统民族工作的新的社会问题。
造成流动人口快速增长的原因很多，但最根本的原因是经济利益的驱动。浙江省是经济相对发达省份，是我国的市场大省，与经济欠发达省区尤其是民族地区相比，不仅存在地区间经济发展水平的静态差异，也存在经济发展速度的动态差异。浙江省各种经济成份活跃，人流、物流、财流集聚，就业机会增多，预期收入较高，对省外少数民族人口的流入有着强大的吸引力。杭州、宁波、温州、绍兴、台州、义乌等省内经济相对发达、市场经济活跃、各类专业市场较多的市，对外来少数民族的吸引力更大。流入浙江省的少数民族人口中，既有普通务工者，也有经商办企业者；既有一般体力劳动者，又有知识型的脑力劳动者，他们的流入不仅有利于促进东西部经济文化的交流，也为浙江经济的发展带来了活力。
但是，由于少数民族是一个特殊的社会群体，有不同于汉族的生活方式、风俗习惯、文化传统。进入城市后，基于民族特点和差距而产生一些新的矛盾和纠纷就不可避免，从而引发一些有别于传统民族工作的新的社会问题。从近年来浙江省发生的此类问题看，主要有以下几方面：一是因经济利益或与经济有关的问题而引发的矛盾。如，少数民族与当地人因生意往来而出现的经济纠纷，因乱设摊或无章无证经营而不服管理引起的行政纠纷。随着市场经济的不断发展，这类纠纷逐年上升;二是双方或一方为少数民族之间发生的民事或治安纠纷。如，义乌中国小商品城、绍兴柯桥轻纺城等地近年来发生的新疆维吾尔族群众开办的托运部因争夺托运市场而产生的内部纠纷，以及与当地汉族经营者之间出现的矛盾和纠纷;三是因不尊重少数民族风俗习惯或宗教信仰而引发的问题;四是外地发生涉及少数民族的事件波及本地的;五是由于民族政策落实不到位而产生的问题。如，清真饮食、特殊丧葬、宗教信仰等方面因政策落实不到位而产生的问题;六是在其他社会活动中发生的涉及少数民族的问题。
二
从浙江省城市少数民族人口快速增长引发的社会问题看，市场经济条件下，城市民族工作的性质、内含、衡量标准和工作方法有了新的变化。
第一，城市民族工作的性质有了变化。市场经济条件下，城市民族工作是传统民族工作在新形势下的延伸，其性质是具有统战性质的社会事务管理工作。很长一段时期，城市民族工作的主要任务是物色人选，安排人物，培养干部，其工作的依据是党的民族政策。市场经济条件下，城市民族工作有了相应的法律法规依据，即1993年出台的《城市民族工作条例》。一些省市根据当地实际，也制定了一些少数民族工作条例，对城市少数民族依法加强管理，保护其合法权益。我国是一个社会主义法制国家，少数民族人口是社会的一部分，城市少数民族也是社会事务管理的对象之一，应依法接受相应的国家法律法规的约束。
第二，城市民族工作的内含更加丰富。市场经济条件下，城市民族工作不仅涉及到经济、生活等方面，还涉及到调整和规范少数民族与社会之间的关系问题。城市民族工作坚持民族平等、团结、互助和促进各民族共同繁荣的原则。传统城市民族工作的主要内容是保障少数民族的合法权益，促进适应城市少数民族需要的经济、文化事业的发展。如，党代会、人大、政协中少数民族代表的安排，民族干部的使用，扶持少数民族发展经济、文化等各项事业，等等。市场经济条件下，依法加强对城市少数民族人口的社会事务管理，调整和规范少数民族与社会之间的相互关系，维护其合法权益，成为城市民族工作的重要内容。从杭州、宁波、温州、绍兴等市近几年来的工作看，这些内容主要包括：接待少数民族群众来信来访，协同有关部门依法加强对少数民族流动人口的管理，帮助少数民族流动人口解决在暂住地过传统民族节日或宗教活动的需求，帮助从事各种生产或经营活动的少数民族办理有关审批手续及落实有关优惠政策，协助处理涉及少数民族的经济、治安纠纷、突发事件，帮助少数民族解决在暂住地的居住、子女教育等等问题。
第三，城市民族工作的衡量标准有了提高。市场经济条件下，衡量城市民族工作的标准是：促进民族团结，维护社会稳定。长期以来，衡量城市民族工作的标准主要看安排少数民族代表人士、培养民族干部、为少数民族解决实际困难的多少，而少数民族尤其是少数民族流动人口合法权益的保障问题容易被忽视。其原因一是由于广大群众甚至不少干部对党的民族政策不了解，从而导致矛盾和纠纷产生；二是有关部门对如何保护少数民族合法权益把握不准，不能及时、果断地处理矛盾和纠纷；三是少数民族人口数量大、流动人口流动频率快、分散广，详细情况难以掌握，矛盾和纠纷难以预见，防范措施难以见效。进入城市的少数民族分为两类，一类是通过户籍管理机关进行暂住登记的人口，成为暂住居民人口；另一类因某种原因而滞留暂住，未向户籍管理机关登记的人口。可见，城市少数民族流动人口具有不确定性。人口流动的不确定性决定了它具有关联、偶发、敏感、波及、群体等特点，对矛盾和碰撞，磨擦和纠纷的产生很难预见；
四是，一些行业尤其是服务行业严重缺乏民族常识，对民族风俗习惯一无所知，在工作中容易出现失误，导致问题的产生。由于城市的信息辐射功能极强，这类问题一旦发生就会迅速传播，容易导致影响民族团结和社会稳定的重大事件的发生。因此，在市场经济条件下，如何维护少数民族的合法权益，依法加强对少数民族流动人口的管理，促进民族团结，维护社会稳定，已成为城市民族工作的重点和难点。在新形势下，衡量城市民族工作的标准只能是：切实保障少数民族的合法权益，依法加强管理，促进民族团结，维护社会稳定。
第四，城市民族工作的方式方法有了改变。由于城市民族工作的性质有了新的变化，内含更加丰富，衡量的标准进一步提高，做好城市民族工作的方式方法相应也发生变化。市场经济条件下，做好城市少数民族工作的核心是管理服务和保障权益。城市民族工作内容繁多，涉及面很广，公安、工商、民政、民族、劳动、城管、税务、卫生、计生、街道等部门和单位需紧密配合，共同努力，需要建立一个由有关部门和单位齐抓共管的运作机制。当前，做好城市民族工作应着重从以下方面进行：调查研究，掌握情况；做好服务，排忧解难；化解矛盾，维护稳定；制定措施，保障权益；建立网络，协调运作。
三
市场经济条件下，做好城市民族工作的根本方法是：依法行政，加强管理。
第一，依法行政，加强管理是保障城市少数民族合法权益，促进民族团结，维护社会稳定的需要。城市少数民族人口是作为一个特殊群体进入城市的。所谓特殊群体，不仅指它具有自己的生活方式、风俗习惯、文化背景、心理特征等民族特性，还具有因多种原因而造成的发展相对滞后等共性。可以说，这一特殊群体也是社会的弱势群体。他们与城市之间会产生各种摩擦和矛盾。这些摩擦或纠纷，既有因侵害少数民族合法权益引起的，也有因少数民族缺乏法制观念，逃避城市管理引起的。因此，在市场经济条件下，对城市少数民族既要保障其合法权益，也要加强管理和规范。保障它的合法权益不受侵害，不等于一味满足它的不合理需求，不等于对其放任不管，一味妥协，使其游离于法制轨道之外。加强管理是以民族法律法规为依据，在保障其合法权益的前提下进行。保障合法权益与加强管理并举，体现了权利与义务对等的原则，是全面贯彻执行党的民族政策的体现。
第二，依法行政，加强管理具有较为充分的民族法律法规依据。《浙江省民族工作条例》即将出台，其中对城市少数民族人口的条款增加不少。
第三，依法行政、加强管理具有日益完善的法律法规体系保障。随着社会主义法制建设进程的日益推进，我国的法律法规体系日益完善。城市少数民族在自身合法权益依法得到保障的同时，应依法接受国家法律法规的监督和约束。执法部门如果把少数民族看成一个特殊群体而使其游离于法制轨道之外，或在依法行政时考虑其特殊性而采取有悖于社会主义法制基本要求的变通、照顾措施，不仅不能体现在法律面前人人平等的社会主义法制的基本要求，也不利于逐步增强少数民族的法制观念，不利于促进民族团结，影响社会稳定。依法行政，加强管理，不仅能使流入城市的少数民族逐步提高法制意识，增强法制观念，而且能通过其关联、波及和幅射作用，促进少数民族整体法制意识的增强，为我国提前迈入法制化道路起到推进作用。
第四，依法行政，加强管理是社会主义法制化建设的客观要求。与中西部地区相比，浙江省等东部沿海省市经济、社会的发育程度高，发展速度快，社会主义法制化建设的进程也较快。广大干部和群众的法制意识普遍较强，以法治国的理念深入人心。依法加强对城市少数民族的管理，不仅具有良好的社会环境，也是社会主义法制化建设的客观要求。（责编：李小林）