努力建设民族乡的美好未来
民族乡是民族区域自治制度的一种补充形式。民族乡制度是我国解决民族问题的一项政治制度，也是党和国家民族政策的重要组成部分。为推动民族乡工作的发展，国家民委曾于1988年12月在湖南零陵地区召开过“南方十二省民族乡工作座谈会”，1996年12月又在河南郑州召开了“全国部分省、自治区民族乡工作座谈会”。我们这次座谈会的主要任务就是，坚持以“三个代表”重要思想为指导，系统地总结民族乡工作的成就和经验，深入分析民族乡工作所面临的形势和存在的问题，探索和研究新时期加快民族乡发展的思路和措施。
民族乡工作的发展历程和主要成就
50年来，我国的民族乡工作经历了一个曲折的发展过程。
建国之初的前十年是民族乡的建立和发展时期。1954年宪法正式确立了民族乡制度，1955年12月21日国务院发布了《关于更改相当于区的民族自治区的指示》、《关于改变地方民族民主联合政府的指示》、《关于建立民族乡若干问题的指示》，1956年10月国务院又发布了《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》。在建立民族乡的过程中，我们党特别强调要注意当地民族的特点，把保障民族乡少数民族当家作主的权利作为核心内容；强调慎重稳进的方针，要求建立民族乡必须根据各种不同情况来进行；强调与少数民族充分协商的原则。到1958年，全国共建立了1000多个民族乡（民族区、民族镇）。
1958年以后，特别是在反右扩大化和反对地方民族主义运动之后，我国的民族工作受到了“左”的严重干扰，在实际工作中忽视民族特点和地区特点的“一刀切”现象严重泛滥起来，一系列行之有效的政策措施被取消，刚刚建立起来的民族乡也被“政社合一”的人民公社所取代。60年代初国家“调整、巩固、充实、提高”的三年整顿时期，纠正了违反民族政策的做法，全国开始进行了恢复民族乡的工作，有些地方恢复了一些民族乡，但是由于受当时历史条件的局限，未能从根本指导思想上纠正“左”的错误。
“十年文革”期间，民族工作被扣上“投降主义路线”的帽子，各级民族工作机构实际上都被取消，党的各项民族政策遭到了严重践踏，一些刚恢复的民族乡又被撤销，1975年宪法和1978年宪法都取消了关于民族乡的规定。
党的十一届三中全会以后，我们党拨乱反正，民族工作重新走上了正确的轨道。1979年10月中共中央、国务院批转了国家民委《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》，特别指出：“少数民族聚居的镇人民政府和人民公社管理委员会，应以少数民族人员为主要成分组成，镇长、人民公社主任应由少数民族干部担任，在工作中，应注意采取适合当地民族特点的具体措施。”
1982年新宪法恢复了1954年宪法关于民族乡政策的规定。1983年12月，国务院发布了《关于建立民族乡问题的通知》。之后，在不到三年的时间里，全国共建立民族乡1500多个（包括民族区、民族镇）。在这一时期，各地还在实践中不断探索和总结加强民族乡工作、完善民族乡制度的办法和经验，并不断朝着法制化的道路迈进。1988年1月黑龙江省人大通过了《黑龙江省民族乡条例》，这是我国第一个关于民族乡的地方性法规，1991年11月四川省人民政府发布了《四川省民族乡工作暂行规定》，1992年5月云南省人大又通过了《云南省民族乡工作条例》。在此基础上，1993年9月国务院批准发布了《民族乡行政工作条例》，这是中国民族法制建设中的一件大事，填补了散杂居民族工作长期以来无法可依的空白。
50年来，特别是改革开放以来，民族乡工作取得了巨大的成就，主要表现在以下几个方面：
（一）建立了相当数量的民族乡，促进和加强了较小的少数民族聚居地方的基层政权建设。目前，在我国应该和适合建立民族乡的地方，基本上都建立了民族乡。在全国31个省、自治区、直辖市中，除上海、宁夏、山西外，都建有民族乡（镇）。近50年来，特别是自1983年以来，经过建立、恢复、调整的过程，到目前民族乡数量保持在1200个左右，民族乡少数民族人口有900万左右，约占全国散杂居少数民族人口的1/3。民族乡人民政府已成为我国基层政权的重要组成部分。
（二）更加充分、广泛地保障了少数民族的平等权利。民族乡的建立，一是保障了民族乡少数民族的选举权，少数民族群众参政议政的积极性不断提高，当家作主的主人翁精神空前高涨；二是不仅保证了民族乡行政首长是少数民族人员，而且在领导班子和工作人员中也有相当数额的少数民族干部；三是不仅政治上享有更多的自主权利，而且在经济上还有很多的优惠政策，从而满足了少数民族当家作主、实现自主管理本民族内部事务的意愿。
（三）加强了各民族之间的团结。我国民族的分布特点是，在各民族大杂居，小聚居的基础上，又形成了各民族不同区域交错插花居住的格局。我们在建立民族乡的整个过程中，始终坚持将当地的民族分布、民族关系、历史传统和经济文化发展等方面的情况进行综合考虑，民族乡的一切工作都必须从有利于维护民族团结、促进民族发展的目的出发。民族乡的有关政策法规都规定，民族乡人民政府要对民族乡各民族人民进行民族政策和民族团结的教育，而且，民族乡在配备国家机关工作人员时，还应配备除建乡民族之外其他民族的人员。一些地方还建立了促进民族团结的民间社会团体，这些团体在增进民族间的了解与交流、在调解民族关系和协助政府工作等方面也做了大量工作。
（四）民族乡的经济和社会各项事业获得了较大的发展，各族人民的生活水平和综合素质不断提高。由于历史和自然等原因，我国民族乡一般都分布在边、远、山、穷的地方，生产生活条件较差，经济文化发展相对比较落后和缓慢。国家和地方各级政府都制定了较为全面的帮助扶持民族乡经济文化发展的政策、法规和措施，有力地保证了民族乡经济文化的发展。
（五）发展和壮大了少数民族干部队伍。各级党委政府都十分重视培养、选拔和使用少数民族干部。几十年来，各地民族乡培养和造就了一大批少数民族干部，其中有许多已经逐步成长为各级党政部门的领导干部。目前我国民族乡的乡长基本上都由建乡民族担任，少数民族干部比例也不断提高。同时，各地还通过举办民族乡（镇）干部培训班、进修班等方式，加强少数民族干部的培训，提高少数民族干部队伍的整体素质。
民族乡工作的基本经验
50年来，随着民族乡制度的不断发展和完善，民族乡工作积累了丰富的经验。主要有以下几点：
（一）做好民族乡工作，必须切实加强领导。民族乡工作是全国民族工作的重要组成部分，也是各级党委、政府及各有关部门的重要职责。切实加强领导，把民族乡工作列入重要的议事日程，是做好民族乡工作的重要前提。
（二）做好民族乡工作，必须坚持一切从实际出发。全国各地民族乡的情况千差万别，从民族成分来看，有47个民族建有民族乡，而且多数民族乡的民族构成也比较复杂；从地理分布来看，既有分布在西北干旱半干旱地区的，也有分布在西南石山地区的，还有分布在东南沿海的；从经济类型来看，既有牧区的，也有农区的，还有半工半农、半农半牧地区的等等。因此，在民族乡工作中必须坚持一切从实际出发，要充分考虑少数民族的特点和实际，采取灵活多样的措施，绝不能采取简单粗暴的“一刀切”政策。
（三）做好民族乡工作，必须加强法制建设。由于民族乡是一个特殊的行政区划，无论在行政级别上，还是在少数民族的人口数量上，一般都是在当地处于少数，处于弱势的地位，在很多情况下容易被忽视。因此，我们在强调各级领导重视的同时，必须加强法治建设，不断完善各项制度，避免因为人事更换而影响民族乡工作的正常开展。40多年来，我国民族乡工作一直朝着法制化、规范化的方向努力，已经形成了一系列全国性和地方性的法律、法规和规章。与此同时，各级有关部门还出台了许多政策、措施，并在工作中形成了协作机制和工作制度。这些关于民族乡的法律法规和制度对民族乡工作的顺利开展起到了重要的保障作用。
（四）做好民族乡工作，必须加快民族乡经济文化事业的发展。加强对口支援工作已经成为加快我国民族乡经济文化社会发展的重要手段。目前，我国民族乡对口支援工作已经形成了不同层次、形式多样、互惠互利的模式。有省直属机关直接定点到民族乡，也有市县直属机关部门定点民族乡，还有较发达的乡与民族乡的对口帮扶和协作合作。通过开展对口支援工作，促进了民族乡消除贫困和加快经济发展，同时也提高了各级领导部门对民族乡的认识和了解，加强了其他乡与民族乡的经济文化往来，增进了民族间的友谊和团结。
（五）做好民族乡工作必须大力培养少数民族干部。培养和任用少数民族干部，是少数民族当家作主的具体表现，直接关系到民族乡的发展和少数民族平等权利的保障。
（六）做好民族乡工作，必须不断巩固和发展平等、团结、互助的民族关系。我国的民族乡大部分是由多民族组成的，同时，民族乡同相邻地区的关系中，一般也含有民族的因素。民族乡要发展，必须有一个安定团结的环境。正确处理好民族乡的民族关系，是民族乡制度的政治基础。只有在这个基础上，才能实现各民族的发展和繁荣。
关于民族乡工作中存在的问题
当前，我们民族乡工作取得了巨大的成绩，但同时也还存在着许多困难和问题。主要有以下几点：
（一）对民族乡工作认识不足、重视不够的情况仍然比较突出。在我们的民族乡工作中，无论是理论研究还是实际工作部门，对民族乡制度都还比较缺乏深入的研究，对民族乡的实践也很少进行系统总结和理论概括。目前普遍存在着对民族乡性质、地位和作用认识不清或认识不够的问题。
（二）民族乡经济社会发展相对滞后是当前我国民族乡工作中的主要问题。首先，从总体上看，民族乡的贫困问题仍然十分突出。在全国1200多个民族乡中，估计大约有1/3的民族乡还处在贫困线以下，特别是西北、西南地区的一些民族乡，这些地方绝大多数自然条件恶劣，经济发展本来就落后，一直处在贫困的状态；有些民族乡虽然已经解决了温饱问题，但基础不牢，极易返贫。其次，民族乡生产生活基础设施建设落后，近十几年来虽然有了较大的发展，但是由于起点低，仍未从根本上得到改善，民族乡“五通工程”（通电、通路、通水、通电话、通广播电视）任务十分艰巨。第三，民族乡经济底子差，财政基础薄弱，绝大多数是“吃财政饭”，许多民族乡不能按时发工资，办公经费短缺，一些公益事业根本无法开展。
（三）民族乡工作的力度不够大。总的来说，我们对民族乡的整体情况深入调查不够，分析研究不够，情况摸不清、底数搞不明、问题吃不透的现象还比较严重，对于民族乡的情况，我们还只停留在民族乡的数量，人口情况上，而对民族乡的经济发展、文化建设情况的分析不够，对地方之间和民族之间的比较研究不够，特别是对民族贫困状况了解不够，致使对民族乡工作分类指导不够，工作力度不够。
（四）当前民族乡特殊政策、优惠政策贯彻落实难度大的问题比较普遍。
（五）民族乡民族干部队伍建设亟待加强。
（六）民族乡撤并与建镇问题使新时期的民族乡工作再次面临挑战。特别是2000年6月中共中央、国务院发出了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》许多地方出台了撤（并）乡、加快城镇发展的政策法规，并制定了建大乡的指标，而我国多数民族乡无论是人口还是面积都较小，所以，不少民族乡都面临着被合并或撤销的可能，这必将对民族乡今后的发展产生很大的影响。
（七）民族乡法制建设依然存在较多的问题。民族乡法律法规体系虽然已经初步形成，但总的来说还不能完全满足依法治国的要求和民族乡发展的需要。
民族乡工作的主要任务
新时期民族乡工作的主要任务，就是要按照“三个代表”重要思想的要求，坚持并不断完善民族乡制度，大力开拓创新，加快少数民族和民族地区的经济和社会各项事业发展，促进民族团结和各民族的共同繁荣。
第一，必须进一步做好民族乡工作，巩固和发展我国特有的、适合我国国情的民族乡制度。
第二，要大力加强民族乡工作的理论研究，能不断丰富和发展民族乡的理论内涵和政策体系。
第三，要加强调查研究，着眼于解决民族乡实践中出现的新问题。在深入调查研究的基础上，不断提出和制定解决实际问题的政策措施，并在此基础上进一步认真总结经验，不断升华、上升为理论，从而更好地指导民族乡工作的发展。
第四，进一步加快民族乡经济社会的全面发展。发展是硬道理，加快民族乡经济文化事业的发展是民族乡工作的中心任务。
第五，要进一步加强民族乡法制建设，推动尽快制定《散居少数民族权益保障法》。80年代，《民族区域自治法》通过不久，全国人大民委就开始了调查研究和制定《散居少数民族权益保障法》的工作，民族乡的相关条款将是该法的重要内容，这是不断丰富和完善民族法律法规体系的需要，我们将建议十届全国人大把这个法的制定列入立法规划。同时，我们已与国务院法制办商定，经过调查研究后，着手修改《民族乡行政工作条例》，切实促进民族乡的法制建设。
第六，抓住机遇，全心全意为民族乡做实事、办好事。民族乡一般来说都是各地方的“小西部”，地方各级政府都应该以西部大开发的精神为指导来做好民族乡的工作。各级民族工作部门要善于抓住各种机遇，借助其他工作推进民族乡工作的开展。
希望大家通过这次会议，积极学习和交流各地的好经验、好做法，取长补短，广开思路，共同开创21世纪民族乡工作的新局面，努力建设民族乡的美好未来。（本文是江家福同志2001年12月26日在全国民族乡工作座谈会上的讲话，发表时略有删改，标题为编者所加）