云南边境民族地区发展与稳定初探
世界政治多极化、经济一体化和我国加入WTO，为我国改革开放和现代化建设带来了新的机遇和挑战。特别是西部边境民族地区，在建立社会主义市场经济体制、实施西部大开发战略和推进兴边富民行动中，如何应对新的机遇和挑战，处理好发展与稳定的相互关系，尽快缩小发展差距，促进各民族的共同繁荣进步，以利于我国第三步战略目标的顺利实现，确保改革、发展、稳定大局，是当前云南边疆民族工作中亟需研究的重大课题。
边境民族地区在建设有中国特色社会主义进程中的战略地位
我国有着2.2万多公里的陆地边境线，与15个国家接壤。边境沿线分布着9个省、自治区的135个县、市、旗，其中107个是民族自治地方。在漫长的边境线上居住着30多个跨境少数民族，占我国少数民族总数的３／５左右，从而形成了边境与少数民族紧密相关的主要特点；而边境地区除少数口岸小城市外，绝大部分尚属开发程度很低的民族贫困山区，这些地区又有着极其丰富的自然资源和人文资源，蕴藏着巨大的开发潜力，构成了我国边境地区资源富饶、经济贫困的另一特点；改革开放以来，边境地区的地缘特点成为我国与周边国家加强睦邻友好与经济贸易往来的重要窗口和前哨，形成了具有独特区位优势的第三个特点。尤其从云南来看，地处祖国西南边疆，是我国民族成分最多、跨境民族最多、特有民族最多、自治地方最多的边疆省份。同时，云南边境地区自古以来又是我国与东南亚、南亚连接的重要门户和通道。所以我国边境地区上述三大特点在云南最为集中和突出，而且还有着许多不同于内地，又有别于其他边境地区的特殊性。
云南边境沿线共8个地州和25个县市，边境线长达4061公里，占我国陆地边境线的1／5，分别与缅甸、老挝、越南接壤；边境25个县市中22个为民族自治地方，边境县市的国土面积占全省国土面积的23.38%；边境县市总人口为574万人，少数民族占59%；全省有52个民族成分，26个世居民族，其中16个民族跨境而居，占全国跨境民族总数的1／2，这些民族与周边国家民族文化同源，语言相通，习俗相近。上世纪50年代初，云南边境地区许多少数民族还分别处于原始社会末期、奴隶制、封建领主制、地主制等社会经济形态。由于各民族不同历史文化及自然等因素，形成了不同的宗教信仰，中国现存的五大宗教(佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教)俱全。而且具有教派多、分布广、人数多的特点，是宗教问题“五性”(长期性、民族性、群众性、国际性、复杂性)比较突出的特殊地区。
从国际形势看，冷战结束后，和平与发展已成为世界的主流。但民族问题和宗教矛盾的上升，又是导致地区冲突和世界动荡的一个主要因素。西方反华势力和境外敌对分子企图利用民族、宗教和发展差距等问题，在我边境地区打开突破口。从国内形势看，随着我国对外开放的不断扩大，边境地区民族问题比之过去更加复杂化，可概括为：民族与宗教问题、国际与国内问题、人民内部矛盾与敌我矛盾问题、历史与现实问题、经济滞后与要求加快发展矛盾等等相互交织在一起，构成了边疆民族工作的特殊性和复杂性。而边境民族地区又处于国防第一线，是集政治、军事和经济战略为一体的共和国“新长城”；是御敌入侵、维护祖国统一和国家安全、挫败敌对势力“西化”、“分化”和反分裂、反渗透斗争的前沿阵地；是体现社会主义制度优越性的国门形象的重要窗口，其在我国改革、发展、稳定大局中处于特殊战略地位。因此，把握世界民族问题发展趋势，解决好国内民族问题，对于维护民族团结，维护社会稳定，巩固祖国边防，具有重要的战略意义。
经济是一切社会问题的基础，民族问题也离不开这个基础。而边境民族地区经济滞后与内地发展差距拉大是当前边疆民族关系中的主要矛盾，而且这种差距有继续扩大的趋势。据1999年统计，云南边境25个县市的人均国内生产总值为2760元，比全国和全省分别少3664元和1692元；人均财政收入163元，比全国和全省分别少630元和250元；农民人均纯收入1129元，比全国和全省分别少1121元和309元。据2000年统计，边境地区15岁以上人口中文盲半文盲率达38.7%，高于全国和全省24.69和13.7个百分点。还有330个村收不到广播，228个村看不到电视。在全省尚未解决温饱的160多万人口中有近70%在边境少数民族地区。边境地区基础设施和教育滞后成为制约当地经济社会发展的主要因素。
江泽民总书记指出：“维护民族地区的稳定，很重要的一条就是要不断加快这些地区的经济发展和社会进步。经济发展了，社会进步了，各民族共同富裕了，就会进一步巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，就会大大增强整个中华民族的凝聚力。保持民族地区的稳定和巩固祖国边防，也就具有了更加强大的物质基础和思想政治基础”。江总书记深刻揭示了加快边疆民族地区经济发展、促进社会进步在我国建设有中国特色社会主义进程中的特殊意义。当前，加快边境地区的发展是民族团结、巩固边防的物质基础和思想政治基础，是整个国民经济持续、协调发展和实现我国第三步战略目标的迫切需要，是树立社会主义国门形象和建设“新长城”的必然要求。
当今世界，政治关系经济化和经济关系政治化已成为国家关系发展的普遍趋势。扩大对外开放，加快发展周边贸易，加强与周边国家的睦邻友好和经济贸易往来，对不断提高边境地区综合经济实力，实施“走出去”开放战略，具有重要的促进作用。云南边境地区在地缘上有着“接3国、近8国”的独特区位优势。边境沿线已建成国家级口岸11个，省级口岸10个，出境公路20多条，90多个出境通道和边民互市点。是我国面向东南亚、南亚开放的窗口和经济贸易往来的重要通道。而周边国家多为欠发达地区，与我国有着适度的“梯次级”，在资源、产业、技术和人才等方面都有着较强的互补性。随着我国加入WTO和全球经济一体化的进程，我国与东盟及南亚国家的市场竞争和经济合作也将逐渐增大。朱镕基总理在2001年11月出席第四次东盟——中国领导人会晤时，提出了中国与东盟加强合作的建议和具体项目，如澜沧江——湄公河次区域国际合作项目，建设昆明——曼谷国家公路和泛亚铁路，加强周边贸易等。把云南边境地区放到了一个全局性的战略位置上。
改革开放20多年来，云南边境地区充分发挥了对外开放的桥头堡和前沿作用。为改善和发展与周边国家关系、促进边疆繁荣进步起到了积极的作用。从战略高度来看，进一步发挥云南边境地区的区位优势，建设中国连接东南亚、南亚的国际大通道，对于实现我国与东南亚、南亚三大市场和太平洋经济与印度洋经济的连接，推进世界多极化发展，维护国家利益和实施走出去的发展战略，促进民族团结和巩固边疆，推动云南与周边国家的经济合作和建立国际性区域经济，都有着特殊的战略意义。
加快发展和保持稳定是兴边富民的基本途径
江泽民同志指出：“加强党对民族工作的领导，首先要坚定不移地全面贯彻执行党的基本路线，坚持实事求是、一切从实际出发，解决好我国的民族问题。在制定和实施具体政策措施时，应当充分注意我国民族众多、发展不平衡的状况和少数民族、民族地区具有的特殊性”。
江总书记强调了解决国内民族问题的基本指导思想及方针、原则和民族工作的根本任务。朱镕基总理在1999年中央民族工作会议上指出“要大力加强边境地区的民族工作，继续推进‘兴边富民行动’，为富民、兴边、强国、睦邻作出贡献，巩固祖国的万里边疆”。
因此，要根据中央对新时期边疆民族工作的要求，紧密结合云南边境地区实际，进一步解放思想，抓住机遇，大胆探索既能加快经济社会发展，又能保持边疆稳定的路子。
一切从边疆民族地区实际出发；抓住西部大开发的历史机遇，坚持以发展为主题，团结稳定为前提，以富民、兴边、强国、睦邻为目标，积极推进兴边富民行动；坚持“基础先行，调整结构，开放开发，协调发展”的经济社会发展思路。其基本原则是：
坚持发展才是硬道理的原则，坚持以经济建设为中心，促进各民族共同发展和共同繁荣。
坚持基础先行的原则，优先发展基础设施和基础教育，为睦邻，兴边、强国、富民改善环境。
坚持自力更生与国家扶持相结合的原则，大力推进扶贫攻坚，缩小地区发展差距。
坚持因地因族制宜，分类指导的原则，突出“边”这个特点，立足“民”这个根本，把边境各族人民的根本利益实现好。
坚持民族关系“三个离不开”教育和“四个维护”的原则。
以实施“四项工作”为重点，大力推进兴边富民行动
按照以上思路和原则，坚持分类指导，突出重点，用活政策，集中精力，集中资金，搞好以基础设施和基础教育为重点的兴边富民四项工程。
实施以交通建设为重点的基础设施建设扶贫工程。经过3—5年的努力，实现村村通公路、通电、通电话、通广播、电视，把国家和省级口岸公路建成高等级油路，对外通道全部通公路，积极发展出境航运和省内支线机场，为扩大开放和促进开发打牢基础，改善环境。
实施以免费教育为重点的教育扶贫工程。实践证明，云南在边境123个乡镇实施免费教育、开办寄宿制、半寄宿制中小学，在昆明举办7个特有的人口较少的少数民族大中专班等特殊政策措施，不仅效果好，而且在境内外产生了较大影响。建议国家对边境地区基础教育，特别是民汉双语教学继续给予扶持，采取增加“边境建设事业补助费”和增设“边境免费教育”专款等措施，扩大边境免费教育范围，增加寄宿制和半寄宿制校点。同时，加强成人教育、职业教育和人才引进工作，为兴边富民提供人才保障。
实施以解决温饱为重点的扶贫工程。加大对人口在10万人以下的独龙、德昂、阿昌、布朗、基诺、怒、普米7个云南特有民族22万人的扶贫攻坚，继续总结推广“一族一策，一山一策，一族多策”的成功经验。建议各级党委政府把7个民族的扶持纳入21世纪扶贫重点对象；实施安居工程，把云南边境沿线30万户91.5万人的茅草房改造纳入兴边富民温饱工程；加大对100个特困民族乡综合扶贫开发，重点解决好吃饭、喝水、住房、增收问题。
实施以弘扬民族优秀文化为重点的边境文化扶贫工程。加大对边境民族地区文化、卫生等社会事业建设的投入，提供医疗保障，提高广播、电视覆盖率。建设好边境123个乡镇文化站。对民族出版、民族语广播、民族影片涂磁录音、民族文物古籍抢救保护、民汉双语教育等要给予特殊扶持政策，丰富边境各族群众文化生活；坚持抵制境外的文化、宗教、毒品、黄色渗透。以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人，用社会主义先进文化占领边境地区思想阵地。
发挥边境民族地区区位优势，加快发展周边贸易。结合西部大开发和“走出去”战略的总体部署，按照WTO规则和我国建立社会主义市场经济体制的要求，调整和完善边贸政策与管理，提高边贸档次，促进边境贸易的健康发展；
建立政府间协商机制，改善双边关系。设立边境自由贸易区，提高经济运行质量。在认真总结经验的同时，借鉴国际上的成功经验，把经济贸易区域自由化作为边境地区经济合作的发展模式。在加快建设澜沧江——湄公河区域的经贸合作和瑞丽市姐告合作区的同时，应当允许各边境地区根据自己的实际，统一规划，选择条件较好的口岸作为试点，设立面向毗邻国家的边境自由贸易区；坚持“三个有利于”的标准，完善边贸政策。
加强民族团结维护边疆稳定
按照江泽民“三个代表”重要思想，从讲政治的高度，全面贯彻落实党的民族工作的方针政策和民族区域自治法等法律法规。应主要做好三个方面的工作：深入持久地开展马克思主义民族观、宗教观和党的民族宗教政策的宣传教育。妥善处理民族关系中出现的新情况和新问题；加强两支队伍建设。要培养一支忠诚于党和人民的事业，能够在建设边疆、稳定边疆事业中担当重任的少数民族干部。同时，要培养一支政治上可靠，精通宗教知识，有一定影响的新一代宗教界爱国人士的队伍，让他们在依法管理和引导宗教与社会主义相适应中发挥其特殊作用。
加快边境民族地区发展和保持社会稳定，是关系我国改革、发展、稳定全局和巩固边防的大事，如何把握好两者间的辩证关系，在边境民族地区具有特殊意义。我认为，当前在边疆民族工作中要注意处理好以下三个主要关系，确保边境民族地区经济社会持续协调发展。
1.处理好政治上保持高度一致与一切从实际出发的关系
边境民族地区尽管面临许多有别于内地的新情况和新问题，但在坚持党的基本路线、特别是坚持共产党的领导和中央重大方针政策的贯彻执行上必须做到保持高度一致。这是任何地方、任何组织、任何民族在任何情况下都绝对不能动摇的基本原则。在政治上和思想上始终做到与江泽民为核心的党中央保持高度一致，自觉维护中央权威，确保中央政令畅通。同时，又要把坚决贯彻中央的大政方针与结合边境地区实际并大胆地创造性地开展工作紧密结合起来，力求使思想认识符合客观实际，跟上时代步伐。要按照党的思想路线来研究和解决新情况、新问题，从自己的实际出发决定工作方针。中国幅员这么辽阔，东部和西部，内地和沿海，城市和边远山区，情况千差万别，别人的经验应该借鉴、参考，但不能照搬。云南集边疆、民族、宗教、山区、贫困、资源丰富和良好的气候为一体，各地区之间、各民族之间，因基础不同，区位不同，资源状况不同，劳动者素质不同，内部发展也极不平衡。这种特殊性，决定了边境地区在全国全省发展格局中有其自身的特殊性。要敢于从边境地区的实际情况出发，制定工作思路和方针。党的十五届六中全会作出了关于加强和改进党的作风建设的决定，就是要求理论联系实际，解放思想，实事求是，反对照抄、照转的本本主义，因此，要以高度的事业心和政治责任感，努力“吃透两头”。我们常说的实事求是和一切从实际出发，其基本前提就是要“吃透两头”：一头要认真学习研究党的路线、方针、政策，特别是党的民族政策，以及市场经济条件下的产业政策和有关政策、法规，吃透其精神实质，提高政策理论水平，找到自己的位置；另一头要深入调查研究，深化对省情、州情、县情的认识，吃透自己的特殊性。只有吃透了两头，才能谈得上坚持实事求是和一切从实际出发，把中央的大政方针同自己的实际紧密结合起来，形成自己的工作思路，创造性地开展工作。否则，就陷入本本主义、照搬照套，党的政策就得不到全面贯彻落实。因此，要把中央的方针政策和上级的重大决定与当地实际紧密结合，把理论与实践、政治上保持高度一致与一切从实际出发统一起来，坚持“对上负责”与“对下负责”统一起来，把最广大人民的根本利益代表好、实现好。
2.处理好加快发展与保持稳定的辩证关系
在不同的时期和不同的地区，对发展与稳定有着不同的要求。新时期民族工作的根本任务，就是要加快少数民族和民族地区发展，通过发展来促进民族团结。这是我国社会主义的本质要求在民族工作上的体现，也是党的民族政策的基本出发点和归宿。党的十一届三中全会以来，民族地区坚定不移地贯彻执行党的基本路线，坚持以经济建设为中心，以发展求稳定，以稳定促发展的基本思路，使经济社会取得了前所未有的发展。当前边境民族地区发展方面困难很多，也存在许多不稳定因素，但究其根本原因，关键是发展不足和与内地差距拉大及内部发展不平衡的问题。因此，要从全局的战略高度出发，立足于民族平等，着眼于边境民族地区的发展和整个中华民族的振兴，坚持发展才是硬道理，集中精力发展社会生产力，缩短发展差距，不断改善各族群众物质文化生活，为进一步促进民族团结，增强中华民族的凝聚力和向心力，抵制境外的渗透和巩固边防打牢坚实的物质基础。如果我们片面地只强调稳定一面，忽视社会生产力的发展，就很难消除贫困、缩短发展差距，维护社会稳定也就失去了基础，将会导致恶性循环。实践证明，越是需要强调稳定的特殊地区和特殊时期，越不能只强调一面，必须强调两面，要将发展始终置于一切工作的首位，否则永远落后，永远不稳定。
发展和稳定是边疆民族地区在建设有中国特色社会主义进程中的一对主要矛盾。他们互为条件，相互作用，但在不同时期和不同地区两者的作用和表现形式有所不同。其中某个方面成为某个时期矛盾的主要方面。当前抓住了发展这个根本，也就抓住了矛盾的主要方面。只有加快发展，逐步满足人们物质文化生活需要，才能充分体现党的基本路线和社会主义制度的优越性，增进民族团结，促进边疆稳定，实现共同发展繁荣。
3.处理好自力更生与国家扶持相结合的关系
边境民族地区的发展和稳定，要积极争取国家的大力扶持和发达地区的支持，但归根到底要靠民族地区广大干部群众的自力更生和艰苦创业。修订后的民族区域自治法和国家实施的西部大开发战略，为加快民族地区的发展和进步提供了机遇和政策、法律保障，但能否抓住机遇，用活政策，关键要看民族地区自身的努力，这是发展变化的内因和依据。因此，要进一步解放思想，抓住机遇，深化对省情、州情、县情的认识，树立自强不息的精神，并积极争取国家扶持和发达地区支援，克服“等、靠、要”。把自己的优势和机遇及国家扶持政策结合起来，把领导的决心、信心和广大干部群众的积极性、创造性结合起来，合理配置生产要素，形成强大的社会生产力。
国家扶持仍然是边境民族地区加快发展和保持稳定的基本条件。因为民族地区历史落差大，自然条件差，基础脆弱，而且历史上错过了许多发展机遇，投入严重不足，因此，单靠自力更生还难以解决目前的困难，还需要国家的扶持和发达地区的帮助。随着改革的深化和市场经济的推进，原来给予民族地区的许多特殊政策已逐步弱化，必须根据新的形势和环境，坚持分类指导，不断调整和充实完善扶持政策，使之既符合市场经济的要求，又有利于边境民族地区的发展和体现党的民族政策。目前，应主要完善对边境民族地区的基础教育、基础设施建设、边境贸易、文化卫生设施、培养民族干部、扶贫等方面的扶持政策。目前试行的财政转移支付政策也要认真研究，具体分析，防止产生新的“一刀切”。不应因转移支付而削减民族地区和边境地区的特殊专项资金，以免产生政策负面影响。如民族地区发展资金和边境建设事业补助费，数量虽然不多，但对协调民族关系、改善群众生产、生活，体现党的特殊政策，发挥了其他资金不可替代的经济效益和社会效益，被群众称之为党和政府同边疆少数民族群众的“连心钱”。这些政策在境内外产生了较大影响，应继续保留并充实完善。(责编：木子)