与时俱进，不断完善民族区域自治制度
与时俱进，2001年《中华人民共和国民族区域自治法》适应中国改革开放、社会、政治、经济、文化发展的需要，对1984年颁布的自治法作了许多重要的修改，其中关于民族区域自治制度的问题有两点重要的修改。一是在序言第一段中把1984年自治法中的民族区域自治制度“是国家的一项重要的政治制度”修改为“是国家的一项基本政治制度”。二是在序言第三段中增加了“继续坚持和完善民族区域自治制度”的表述。
这两处修改，意义十分重大，把“重要”改为“基本”，即把一个定位模糊的词语改为法律规范用语，不仅凸显了民族区域自治制度在国家政治体制中的确定地位，也大大提升了民族区域自治制度的法律地位，从而准确地反映了民族区域自治制度在国家政治体制中的现实状况，准确地表达了中国各民族共同缔造伟大祖国的历史事实。而在序言中增加“继续坚持和完善民族区域自治制度”的表述，不仅表明了国家今后“继续坚持”民族区域自治制度的态度和决心，还传达出民族区域自治制度在国家政治体制中具有极大的稳定性和持久的延续性，它的法律地位是不可动摇的，实行它的决心也是不可更易的，绝对不是某些人所视之的“画饼”或“慰问信”。更重要和更有意义的是继续“完善”民族区域自治制度的表述。
一
民族区域自治制度，作为中国共产党解决中国民族问题的伟大创造，在中国的政治生活中发挥了巨大的优越性。
首先它灵活多样的形式，成功地解决了中国少数民族的自治问题。众所周知，中国自古就是一个多民族的国家，历代王朝为了协调民族关系，早就从少数民族地区的实际出发，实行了“羁摩制度”和“土司制度”，有效地维护了国家的统一。中华人民共和国成立后，中国共产党面对人口多少、聚居状态、经济水平、政治素质各不相同，差异巨大的少数民族，从中国的实际出发，创造性地实行了民族区域自治制度，使不同情况的少数民族独立或与其他少数民族联合或建立自治区，或建立自治州，或建立自治县，或建立民族乡，行使自治权，实现了民族和区域的自治，从政治上保障了少数民族的权益。
其次，它有效地调整了民族关系，促进了中国民族团结事业的发展。在旧中国，中国的民族关系是不平等的，周恩来早于1957年在《民族区域自治有利于民族团结和共同进步》中就指出：“历史上汉族处于优势地位，汉族统治阶级要么把少数民族同化，要么就把少数民族挤到边疆和生产条件差的地区。”中国共产党实行民族区域自治制度，既考虑到汉族与少数民族人杂居的态势，又考虑到少数民族小聚居的状况，从而有效地调整了民族关系。当今世界，不少国家和地区民族关系紧张，冲突不断，战火纷飞，而中国却是“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族”的一派民族团结景象，这正是得益于民族区域自治制度优越性的充分发挥。
再次，它从根本上维护了国家的统一。中国历史虽然分分合合，但统一一直是历史发展的主流，中华人民共和国建立后，从根本上改变了旧中国一些少数民族地区某种程度的割据，实现了国家的真正统一。按照宪法和自治法的规定，中华人民共和国是一个统一的多民族的国家，而民族区域自治地方是中华人民共和国不可分割的一部分，少数民族对伟大的祖国具有热爱感、荣誉感和归属感，历史上曾经影响过民族关系的狭隘的民族主义升华为崇高的爱国主义情感，这就从根本上维护了国家的统一。
最后，它促进了民族地区社会的全面发展。民族区域自治制度的实行，自治法的实施，自治民族依法行使自治权，有力地促进了民族地区社会全面发展。以广西壮族自治区为例，从最能反映广西综合实力的国民生产总值来说，2001年为2231.19亿元，比自治区成立前的1957年增长近20倍；从最能反映人民生活水平的全区城镇居民人均可支配收入来说，2001年为6666元，比1957年增长11.34倍。民族地区这种种令人欣喜的进步，民族区域自治制度的保证作用是功不可没的。
二
民族区域自治制度在中国政治生活中所表现的巨大的优越性已载入了共和国的史册，但是事物发展的辩证法告诉我们，真理是相对的，民族区域自治制度虽然是符合中国国情的一项基本政治制度，但它不是尽善尽美的一块含金量百分之百的纯金，它需要继续完善，即在发展中完善，在完善中发展。自治法修改的历程就可以证明这一点。1984年自治法颁布不久，我国的改革开放形势发生了巨大的变化，国家经济体制从计划经济体制开始并迅速向市场经济体制转型。这样，在计划经济体制下所制定的自治法的实施就陷入了困境，人们就不断地呼吁要修改自治法。但是由于民族区域自治制度是我国一项早已定型，较为成熟的政治制度，又有50多年贯彻执行的经历，所以对自治法的修改一直滞后于中国民族地区改革开放形势的发展。直到进入了21世纪之后才得到修改。这个历程告诉我们作为民族区域自治制度主要组成部分的自治法的修改都经历一个过程，而自治法修改的本身就是对民族区域自治制度的一个完善，所以，我们可以说，自治法的修改是民族区域自治制度完善浓浓的一笔，同时也是民族区域自治制度继续完善的新开端，此其一。
其二，从继续完善民族区域自治制度来说，作为民族区域自治制度法律保障的民族法制体系还不完整。目前，除宪法和自治法，以及其他种种具体的法律法规规定了保护少数民族的权益条文外，不仅自治法的实施细则以及与自治法配套的法规均没有出台，而且在民族法制体系中占有重要地位的各自治区自治条例也都出台无期。这就是说，我国民族法制体系的健全还需要一个较长的时期，这正是继续完善民族区域自治制度的重要任务。
其三，从民族地区的变迁和未来发展来看，进入21世纪后，中国又面临入世的新形势，民族地区的发展，面临种种新的挑战，既要开发西部，又要与国际接轨，社会的各个层面均存在着种种变数，存在着种种发展的机遇。如何与时俱进，不断适应民族地区发展变化着的形势?这是继续完善民族区域自治制度的新课题。
总之，过去修改自治法的经验，现在面临民族法制体系健全的需要，将来民族地区的发展都告诉我们，完善民族区域自治制度是永远的。民族区域自治制度只有在完善中发展，在发展中不断完善，才能永葆优越性。
三
凡事预则立，面对新世纪的挑战，入世的机遇，我们应该如何继续完善民族区域自治制度呢?
第一，必须提高全民对民族区域自治制度政治地位的认识。无须讳言，在我国的人民代表大会制度，政治协商制度和民族区域自治制度这三大政治制度之中，民族区域自治制度，与人民代表大会制度和政治协商制度相比，其本身以及运行机制都不如这二者尽人意，其根本原因绝不是源于这一制度本身的结构和价值蕴涵，而大多是出于人们对它的认识不足。从笔者作为一个汉族身份而又从事民族理论和民族政策研究三十多年的体验来看，尽管中央三代领导核心都十分重视民族区域自治制度的实行，江泽民1990年2月在听取全国民委主任会议汇报时就指出：“我国是一个多民族的社会主义国家。怎样在新形势下坚定不移地贯彻我们党的民族政策，保持少数民族地区稳定，使少数民族地区的经济走上又快又好发展的轨道，并且大力发展科技、文化、教育事业，努力提高少数民族的科学文化素质，是一个具有非常重要的现实意义和长远意义的大问题，关系到国家的长治久安和繁荣富强，必须高度重视。”但是有一部分公务员，特别是一些领导干部对民族区域自治制度在中国政治体制中的地位和作用，对它在关系国家兴衰、兴亡的重大意义认识不足。与此同时，民族区域自治的理念和制度在广大人民群众之中，特别是在汉族群众中还没有达到深入人心的程度，从而使它还没有获得像人民代表大会制度和政治协商制度那样深厚的群众基础。在这种态势下，许多人都认为民族区域自治制度的实行，似乎只是国家民委和各省、自治区、市民委的事情，从而不关心，不支持，不参与，这对继续完善民族区域自治制度是很不利的，因此，必须花大力气在全民范围内，特别是在汉族群众中，结合国际国内形势，宣传民族区域自治制度，学习民族区域自治法，使包括汉族在内的广大群众，特别是公务员，尤其是领导干部要真正认识民族区域自治制度的实行与否，实行好坏，不仅关系到民族的团结，国家的统一，还关系民族的繁荣，国家的兴亡。
第二，必须加速和加大培养适应新世纪需要的少数民族干部，尤其是少数民族高级干部的力度，为民族区域自治制度的完善提供组织保证。1990年李鹏听取全国民委主任会议汇报时曾说：“民族区域自治制度的巩固和完善，民族问题的最终解决，必须根据党的一贯方针，培养造就一支德才兼备、密切联系群众的少数民族干部队伍。要有计划、有步骤地选拔优秀少数民族干部到党和国家各级领导机关包括国务院一些部门工作，让他们参与国家事务和自治地方事务的决策和管理。”事实也正是如此，50多年来，我国的民族区域自治制度之所以能巩固，能发展；我国的民族团结事业之所以能繁荣、能发展；我们国家之所以能不分裂，从民族问题解决的角度来说，完全可以认为是民族区域自治制度的实行起到了决定性的作用，而其中与党和国家坚持不懈地培养了大批少数民族干部，以及一批少数民族的高级干部是分不开的。因此，我们要继续完善民族区域自治制度，特别是要在新世纪，在入世后继续完善民族区域自治制度，更需要培养一大批适应新世纪需要的少数民族干部。在这里，我认为从政治的角度来看，加大培养适应新世纪需要的少数民族高级干部特别重要，因为完善民族区域自治制度的任务从一定的意义上来说是一个制定政策、调整政策、执行政策的问题，而这一切干部是决定的因素，高级干部更是决定因素中的决定因素。而目前我国少数民族干部队伍不仅人数远远不能满足实行民族区域自治制度的需要，更重要的是高素质的少数民族干部更加缺乏，因此，要继续完善民族区域自治制度，必须从加速培养适应新时期需要的少数民族干部，尤其是从提高少数民族高级干部的力度入手，如果没有一大批高素质的少数民族干部，继续完善民族区域自治制度不仅仅是会很困难，甚至会成为一句空话。
第三，必须加快民族法制体系的建设。早在1992年1月江泽民就在中央民族工作会议上指出：“坚持与完善民族区域自治制度，全面贯彻落实《民族区域自治法》。我们必须建立和健全同实施《民族区域自治法》配套的法规体系和监督机制，使自治法在建设有中国特色的社会主义事业中更好地发挥作用……涉及少数民族和民族地区的政策、法规，要体现自治法精神，有助于自治法的实施。要抓紧制定自治条例和单行条例。已制定的要总结经验，相继完善。国家和没有自治地方的省、市，要制定保障杂居散居少数民族权利的法规。到本世纪末，要形成比较完备的社会主义民族法规体系和监督机制。”但是，众所周知，从1984年自治法颁布，到2001年修改自治法整整17年自治法实施细则没有出台。与此同时，5个自治区的自治条例虽有的写了三十几稿，有的写了十几稿，但都还没有问世。而与自治法以及自治区的自治条例相配套的各种单行条例也是寥寥无几。这种态势再也不能继续下去了，因此，我们必须从民族团结和国家统一的大局出发，加快自治法实施细则以及自治区自治条例制定的步伐，使党中央早已提出的“要形成比较完备的社会主义民族法制体系和监督机制”的任务能早日实现。这对继续完善民族区域自治制度有重要的意义和价值。
第四，把西部大开发与完善民族区域自治制度结合起来。西部大开发是我国关系全局的战略性的重大决策，使民族地区迎来了千载难逢的历史机遇。因此，对于地处西部的民族地区来说，这将触动社会政治、经济、文化、心理的全面变迁和发展。在这个脱胎换骨的变迁过程中，可以预计将会出现许多新问题、新课题，而与时俱进地解决这些新问题、新课题正是对民族区域自治制度的进一步完善，我想，这应是顺理成章的吧!
第五，把入世与完善民族区域自治制度结合起来。如果说西部大开发与完善民族区域自治制度结合起来是从内部出发的完善，那么把入世与完善民族区域自治制度结合起来，则是从外部出发的完善。众所周知，入世意味着国内市场与国际市场已经打通，我国的企业和政府都要根据WTO的要求，按照国际贯例和规则办事，一句话，入世的核心问题就是与国际接轨，这对我国的民族地区来说，是一个更严峻的挑战。因此，可以断言：入世后民族地区在与国际接轨中将会碰到一些我们从来没有碰到，甚至连想都没想到的一些新问题、新课题。同时，解决这些新问题、新课题，也正是对民族区域自治制度的进一步完善。我想这也应是顺理成章的吧!
第六，加强对民族区域自治制度的研究。据笔者30多年研究民族理论和民族政策的体验，我们对民族区域自治制度的研究从理论上讲已十分滞后，从方法论上来说也已十分落后。而要继续完善民族区域自治制度，尤其是面对西部大开发的历史机遇和入世的严峻挑战，有许多新的情况、新的问题、新的课题需要进行超前研究。这就需要我们理论工作者更新观念，改进方法，努力将在国际上已产生影响和作用的人类学、社会学、经济学、政治学等学科的先进理论和方法引入对民族区域自治制度的研究，以他山之石攻我们民族区域自治之玉，为进一步完善民族区域自治制度做出积极的贡献!这应该是理论工作者，尤其是民族地区的理论工作者责无旁贷的任务!
与时俱进，不断完善民族区域自治制度，这不仅是实施自治法的需要，更是发展中国少数民族地区经济社会的需要。