我刊自二十世纪九十年代中期以来，即开始关注中西部开发，为此投入了相当的热情与精力。今天，当“西部大开发”成为全国上下的共识，并为此而展开大讨论时，我刊亦加倍欢欣鼓舞，更希望广大读者、作者与我们一道，继续我们几年来对此问题的热忱、热心、热情的关注。在此，我们诚邀所有对“西部大开发”有真知灼见和独特思考的朋友，加入到我们这一新开办的栏目——“西部大开发”论坛中来。我们编辑这一栏目的宗旨是：百花齐放，百家争鸣，为西部大开发献计献策。

西部大开发需要新机制

文/徐平

    地广人稀使行政成本大大提高，外延式发展的结果，是补贴和发展进入一个恶性循环，补贴越多发展越快，而发展越快又要求更多的补贴……

    ——西部大开发为何需要新机制?

    面对已经拉大、还将进一步拉大的东西差距，西部民族地区如何深入领会和贯彻落实党中央西部大开发的精神，加快改革开放步伐，成为重要的发展契机。

    在长期的计划经济体制下，西部民族地区对应全国统一体制，建立了党、政、军、人大、政协以及工、青、妇等等行政和准行政单位；随着地方工业人口和非农业人口的划分，以及由此而引发的补贴供应制度；再加上社会保障、医疗卫生、文化教育以及基层组织的半脱产不脱产的“八大员”等等，使政府直接间接供养的人数和相应的行政费用，随着革命和建设的需要而不断大幅度增长。

    这是特定历史时期中国社会的总体特征，也起到了相应的巨大历史作用。改革开放以后，在发达地区体制改革和经济发展同步进行，乡镇企业和地方工业的飞速发展，使其在实现计划经济向市场经济转轨过程中同步实现经济和社会发展的良性循环，渐入佳境。中西部和民族地区受先天条件的制约，在这一转轨过程中却步履维艰。地广人稀使得行政成本大大提高，社会经济落后使地方工业发展艰难，难以改变财政靠中央补贴的状况。问题在于这种外延式发展的结果，是补贴和发展进入一个恶性循环，补贴越多发展越快，而发展越快又要求更多的补贴。

    为何出现这样的怪圈?根子在于长期计划经济体制下形成的“吃饭财政”或者说上层建筑大大超前于经济基础，这是整个中国或多或少都存在的问题。我们以西藏定日县为例作一个案分析。

    定日县位于喜玛拉雅山脚下，是西藏五个国家级贫困县之一，全县21个乡镇、128个行政村，7490户42747人，面积达13968平方公里。目前该县有正式干部职工696人，临时和聘用职工63人，拿补贴的乡干部25人，享受扶养的65人，优扶对象150人，寺庙管理人员4人，五保户370人，三包学生2846人以及农村八大员和退离休人员，政府财政直接间接要供养54个单位(其中9个事业单位)共计5922人。从1982年财政包干起，增人不增资，十多年已增加干部87人，仅96年就增加20多人，政策和资金不配套，往往给政策不给钱，再加上物价上涨，县财政历年累计赤字已达480万元。一个四万多人的县，1995年国家定额补贴达802万元，县财政收入仅49万元(主要靠个体工商税收和珠峰宾馆、县招待所收入)，入不敷出显而易见。从1995年起只能保工资，连差旅费、医疗费、下乡补贴都无法报销，更别说其他副利待遇和落实优惠政策，形成收入倒挂、越是基层越吃亏的现象。县政府自1996年12月到1997年8月，已欠加油站油费8万元；欠修车款30多万元，4辆进口车已坏一辆、6辆吉普车坏了5辆，无钱再修，2台新车没钱报户口；政府面临无车可用的尴尬局面，行政效率又从何说起。

    这种现象有普遍性，地方财政收入极为有限，国家的补贴大部分用来养人，甚至养人都不够，还有多少钱用来生产和建设呢?

    在以政府推动为主的西部民族地区，不仅行政运转，经济、文化、教育、卫生甚至宗教等等几乎各个方面都需由政府包起来，必然就形成巨大的财政负担。政府直接或间接供养的人不仅在数量上不断增多，而且在单位成本上也不断提高。西藏只有二百多万人口，但国有单位职工人数从1965年的6.25万人，发展到1975年的11.47万人，1980年最高时达到17.84万人，以后大致保持在16万人左右。近些年在数量上虽无大的增加，但一方面是退离休人员不断增多，更主要是职工单位成本不断增加，使养人成为沉重负担。

    1965年西藏职工平均工资为936.6元，工资总额为5861万元，到1986年职工平均工资达2375.2元，工资总额达3.75亿元；1995年职工平均工资涨到7382元，工资总额突破12亿元；1998年职工平均工资提高为10987元，工资总额也达17.9亿元。而且，国有单位职工不仅收入远远高于城镇集体单位，在总量上也占94%左右。

    在养人成本增加的同时，行政成本也在相应激增。此外，为了发展和保护地方工业，稳定社会局势，也是为了解决更多的人的吃饭问题，政府还必须实行亏损补贴和价格补贴，1992年全区这二项补贴支出为1.73亿元，到1996年已增加到4.08亿元，平均年增长34%。

    相应，中央对民族地区的财政补贴也必须不断增长，以西藏为例，1980年中央财政补贴为6亿元，到1990年达到12.4亿元，1994年中央第三次西藏工作会议之后，一下子跃升为28.7亿元，以后每年的财政补贴大都在30亿元左右，1998年达到41.5亿元，当年还赤字1.58亿元。这样的社会运行机制，不仅在经济上让中央和地方财政都不堪重负，更在社会发展等方面带来很大的负效应。

    有人总结出一个规律：一个地区收入越少，越贫困，耗费在非生产性方面的支出就越大，而用于生产性方面的支出越小，发展就越缓慢……

    ——传统运行机制的困境

    首先，在这种不堪重负情况下，各级地方政府只能先保吃饭后搞建设。在民穷地贫的西部民族地区，保吃饭也不是一件容易的事，支出和人员年年增长，各级领导都喊头痛。在节支上往往采取拒绝接受新分大中专毕业生、鼓励调动、提前退休等减员措施；也屡屡采取人事改革，但在体制不作调整的情况下，精兵简政往往还是减庙不减人，尽管行政效率不高，但一个萝卜一个坑，精简不仅难度大而且效果不一定好，经济不发达地区就业不易，夺人饭碗更容易引起风波。为了创收，集体和个人都在想主意找办法，大家发挥部门和行业优势，于是就有了“乱收费、乱集资、乱罚款”等“三乱”以至若干乱，最严重是国有资产的加速流失。地方财政入不敷出的现状，使各级政府连维持都有些困难。长此以往，干部的积极性、政府威望、行政效率、社会风气都不能不严重受到影响。

    其次，要建设要发展，地方缺钱，只能眼睛向上。西部民族地区工业赚钱的不多，农牧业收不起来多少钱(西藏至今还实行减免政策)，只有工商特产税还靠得住但也极为有限。建设资金的大头还是从国家处想办法，于是跑项目、跑资金、跑关系成为各级领导的工作重点，也就有了争当“贫困县”、“跑部进京”等典故。由于僧多粥少，资金渠道复杂且有待进一步规范，就出现了“项目再好不如关系到位”的说法，也就有“会哭的孩子多吃糖”的现象。比之埋头苦干来不如千方百计找关系通路子，请客送礼成为“正常”的工作手段，吃喝风自然也就无法根治。没有人对不正之风不恨之入骨，但大多数人还得摇着头不得已而为之，十五大报告中提出的“逐步实行规范的财政转移支付制度”，建立相应规范的投资及其他制度已是当务之急。

    第三，要来了项目，资金不配套和迟迟不到位是常事，由此引发半拉子工程和工期拖延也是常事。在实际的工程建设中，投资主体和受益主体分离，造成重建设轻管理，尤其是农牧业基础设施建设，很难发挥设计能力和长期效益。农牧民在参加工程建设中，也不容易找到主人公的感觉，比之对“意义”的理解来，更看作是打工赚钱的机会，如果报酬不高摊工过大，甚至采取应付和逃避的态度。生产经营型项目大多还是沿袭计划经济的老路，载体不清，责、权、利不明，无论是扛国营还是集体招牌，也无论是财政拔款还是贷款，效益大多不佳。再加上地广人稀，投资项目受益人口少，自然条件恶劣，配套环境和规模效益都差，必然是高投入低产出。年年上项目，投入不断而成效不大。

    第五，在落后地区的建设项目资金流失情况比较突出，非建设性支出往往居高不小，跑冒滴漏严重。有人总结出一个规律，一个地区的收入越少，越贫困，耗费在非生产性方面(如行政开支、个人消费等)的支出就越大，而用于生产性方面的支出就越小，发展就越缓慢。一个基建项目差不多1/3资金要被名目繁多的收费和各种各样的手段吃掉，更有甚者，用于购买小车、建楼堂馆所也有之。据称，“国家审计署曾对全国2000多个县(市)进行过审计，发现有近千个县(市)用扶贫资金购买了小轿车。一些贫困县开出的车队气派非凡，仅养车花销，往往就挤占全县整个行政费用的1/3以上”。

    第六，为了增加地方财政收入，也想在任期内有所作为，许多地方领导总是优先发展地方工业，小规模、低层次、重复建设、地方保护主义等问题就一直得不到有效解决。常见的是建一个项目背一个包袱，但一届又一届领导乐此不疲，千方百计寻找资金传递“接力棒”。“重点发展农牧业”是从上到下、从过去到现在的口号，却很难落到行动上，根源在于农牧业的长周期和低效益性，而任职年限和追求政绩，使人们太想立竿见影，于是不免玩着沙漠里建高楼的游戏。在现有体制上，层层下拨的资金层层减少，到基层所剩无几，也不容易真正用到农牧业生产建设上。中央提出八七扶贫攻坚战以来，资金和项目开始下基层，明确提出了扶贫到村到户，但在实践上和制度化、长期化上，无疑还有很长的路要走。

    第七，长期以来自上而下的供给依赖型经济运转方式，加大了城乡之间和国有单位职工和集体单位职工以及普通市民之间的差距，从而潜藏了较大的社会不安定因素。尤其是改革开放以来，这些差距不是缩小，而是不断增大。

    第八，邓小平同志提出“科技是第一生产力”的英明论断，已成为全党和全国人民的共识，这在西部民族地区有着更为重要的意义，由于社会经济的整体落后状态，科技的第一生产力作用更加明显。但科技下乡如何长期化、制度化，也是迟迟未能解决的问题。

一方面政府养一大批能人没事干，到了快养不起的程度；另一方面西部民族地区是那么缺科技缺人才。如果不解决体制问题，还会迷失在这样的怪圈里……

在现有体制下，科技人员是“干部”，城乡差距和办公经费紧张使其下乡都不容易，更别说与农民产生血肉联系。即使有个别责任心、事业心强的科技人员下乡为农民服务，工作开展难度也很大。笔者在西藏调查时，曾在拉萨市堆龙德庆县的柳梧乡，碰到自治区科协利用节假日组织农业专家下乡服务，在感动的同时，也担心能坚持多久。专家们不要补助报酬，但科协却连下乡用车和解决中午饭都发愁。各县的农牧局和各种农牧专业站，大多都缺钱、缺车。许多乡也配备了科技副乡长、农牧技术员，往往处于孤掌难鸣的状态。在其他藏区，有的县农牧局为“消肿”，鼓励科技人员提前退休、留职停薪，甚至发基本工资放长假。

    一方面政府养一大批能人没事干，到了快养不起的程度；另一方面西部民族地区是那么缺科技缺人才。越是贫困地区，农民越缺少科学知识，只要有人稍微引导一下，采用一些十分初级的农业技术，对这些地区脱贫致富就会产生立竿见影的效果。中央和各级政府都十分重视西部民族地区的人才培养，落后地区确实缺人才，但人均科技人员占有量未必比内地低，培养和引进更多的人才固然重要，如果不着手解决体制问题，还会迷失在这样的怪圈里。连西藏最边远的地县，都已经出现大中专毕业生分配难问题，随着内地为西藏培养的各级人才大量毕业返乡，这一矛盾会越发尖锐起来。

    随着八七扶贫攻坚战的深入开展，中西部民族地区作为贫困人口最为集中的“硬骨头”，已经成为关注热点，今天，党中央又发出西部大开发的号召，如何抓住历史机遇，总结西部民族地区几十年发展的历史经验，是人们必须深思的问题。我们必须彻底改变计划经济时代形成的旧思路，将西部大开发与农牧区的整体发展联系起来，在进行技术工程建设的同时，也相应着力于新的社会工程建设，改革现行体制不适应新形势的部分，根据党中央的宏大部署，在西部大开发中，研究和探索适应新形势的新思路、新方法和新机制，积极推进这场伟大的历史变革。(责任编辑 郑茜)