抓好西部大开发的关键环节
——访中央党校经济研究中心主任周天勇博士
本刊记者 李小林 龚志祥
在目前众多对西部大开发进行理论研究的学者中，中央党校经济研究中心主任周天勇博士的观点，因其独到新颖且可操作性强，而引人注目。他强调：西部大开发的推动力是资金、人才、技术等要素的积累和流入，而要素积累和净流入在市场经济运行体制下，关键决定于要素在西部收益率的高低。一些诸如交通运距长、运输成本高这样的影响收益率的因素是主观上无法改变的。但是，中央财政支持、经济政策、制度创新、政府机构改革等等，会使西部企业承担的社会成本部分大大下降，即企业的一些内部化了的社会成本外部化；并且，产权制度方面的创新，使投资者财产积累克服收益率低方面的约束，投资于长期的土地使用权财产；而政府机构的改革，不仅可以降低企业的上层建筑负担，还可以使更多的社会精英和人力资本分配于创造财富的系统。如果在这几个关键的环节没有有力的措施加以改善，西部大开发从经济分析的角度看，可能会落空。那么，如何才能使西部大开发真正落到实处呢?就此记者采访了周天勇博士。
记者： 怎样才能通过中央和地方政府税收政策方面的优惠，进而提高西部诸要素的内部收益率?
周天勇：税负高低，实际是企业利润在政府与企业之间的分配比例。政府对投资和企业税收上有优惠，投资和经营者的收益率就会提高。而资金收益率提高相应会带动技术、人才的收益率上升，吸引技术和人才要素西进。80年代后半期和90初，在实施东部沿海开放发展战略时，用税收优惠的方式成功地吸引过外资进入。在西部投资环境比东差的情况下，现在和未来一段时间中更需要这种税收上的优惠政策来吸引资金西进。目前来看，对于到中西部投资的外商，中央政府有税收方面的优惠政策：即在现行税收优惠政策执行期满后的3年内，可以减按15%的税率征收企业所得税。
考虑到加入WTO，对内资企业和外资企业同样实行公平的国民待遇问题，我们认为，税收可以按照先征后退的方式。一是对西进的东部资金和外资实行同样的税收优惠政策；二是凡是外资和东部资金，到西部投资，5年内先按照一般税率征收各种税项，再退回按增值所征的7%和按所得所征15%的税收；(2)10年内免征固定资产投资税、建筑安装营业税等。
记者： 土地使用权制度的创新，可以使到西部开发的投资者具备比在东部更有实质性的土地长期使用财产权。那么如何才能做到这一点呢?
周天勇： 土地要素供给多是西部的一个比较优势，而且土地要素不能流动。土地长期使用财产权的明晰和硬化，应当成为吸引要素流入的一个重要制度条件。许多投资者，其资金投入，不仅是为短期的收益，也为长期的财产权利和长期的投资收益。有时对长期财产权利的需求偏好会平衡短期资金要素收益较低的缺陷。甚至一些投资者，目的就是为了购买长期的土地使用财产权利。历史上美国西部大开发过程中，土地财产权利方面的规定吸引和激发了投资者的西进。(3)没有土地产权制度的创新，可以说也就没有美国当时的西部大开发。
对于到西部的投资者，在土地制度上可以考虑这样几个方面的调整：一是实行时间长达100到120年不等的土地长期使用权出让方式，让一部分投资土地的投资者拥有长期的土地使用财产权利，并且在国家的宏观控制下，土地长期使用权作为一种财产，可以在开发建设增值后，在二级市场上进行交易。二是降低土地出让的价格，使西部投资收益低在土地价格投入较低的方面得以补偿，以吸引更多的投资者到西部投资。三是土地向所有的投资者放开，实行同样的出售政策，取消土地出让在国有、集体、外资、合资、私营、个体等不同经济成份投资者之间的政策性歧视。四是大面积的山岭、坡地、沟壑、荒漠可以按照国家还林还草的政策要求，以120年的使用期限，低价出让给农牧民和其他投资者，使这些土地的长期使用财产权硬化，并在国家私人财产不受侵犯的法律保护下，使他们植树种草。从土地使用导产权制度的清晰和硬化改革入手，改善西部的生态环境。西部土地长期使用财产权的制度创新，将会吸引更多的东部投资者、资金、技术人才和企业及其人口到西部，并使他们长久地融合于西部社会经济之中(1)，对于各民族共同发展、人文和经济更紧密地融合，实现各民族大团结，用发展经济的办法稳定西部，有着重大的经济和政治意义。
记者： 为什么您认为中央财政合理、稳定的转移支付，近期内生产力布局的倾斜，吸引和筹集资金等方面的优惠政策，是西部大开发和西部长期发展不可缺少的外部推动力?
周天勇：西部由于经济不发达，相对于税收来源较少，而同时党政社团和事业性的开支又较大，需要由中央政府的转移支付来解决。中央财政合理和稳定的转移支付，会减轻西部企业的税收和苛捐杂费负担，使其要素投入有一个与东部大致相同的收益率。在用“财政负担人员规模／GNP”指标严格核定编制的前提下，加上教育卫生、民族发展等事业的需要，合理地确定对各省区中央财政经常性的转移支付；中央财政和中央各部门对交通、生态、农业、城市建设、扶贫等项目进行专项转移支付。中央财政对各省区的经常性转移支付，应当通过全国人民代表大会，对选用的核定指标、确定的额度、年增长比率、拨款程序等等予以立法确认，以便使西部各省区科学、合理和稳定地得到中央财政的转移支付。对于经常性和专项转移支付经费的开支，应当有严格的法律和相关条例细则监管，对于挪作它用的，应当视作违法，追究决策者和当事人的法律责任，以保证专项费用不被挪作吃皇粮和其他浪费性支出。
从近期看，西部大开发，需要国家在生产力布局方面向西部倾斜。主要是水利设施、交通通讯、石化能源、防护林建设、退耕还林（草）等重大项目。其需要国家投入资本金，给予政策性的优惠贷款。特别是退耕还林（草），需要国家以粮代赈，支付粮食补贴经费。这方面，中央计划、财政和有关部门，应当有一个项目布局、执行步骤和资金支持的总体规划，并由全国人民代表大会通过，使其得以稳定实施。
西部大开发，需要资金的融通方式和渠道，考虑到西部资金的收益率差异，国家应当在这方面予以设计和放宽政策。一是建立西部开发银行和设立西部开发基金，用以吸收资金，发放长期贷款；国家可以考虑对一些项目的贷款予以贴息，这些贴息贷款由西部开发银行运作；国家每年从中央财政中列支一部分预算，用于建立西部开发基金或者基金贴息，基金可以用其他方式吸收社会资金，用于西部重点项目的投资。二是在西安、重庆、成都、兰州四城市中进行比较，选一处建立西部证券交易所，形成西部资本市场。
记者： 西部大开发的过程中，精简党政社团及其他事业机构、压缩人员规模、分流吃皇粮人员、转变政府职能，彻底清理苛捐杂费等，是一项非常重要的工作，对此应该有怎样的思路和措施?
周天勇：精简西部党政社团及其他事业机构和压缩其人员规模，从经济学的意义上讲，就是减轻经济基础的上层建筑负担，除了减少税收外，还要较为彻底地消除企业的税外苛捐杂费，从而使利润合理地在政府与企业及农户之间进行分配，保证西部企业和东部投资者正常的收益率。
从东西部企业公平竞争的角度看，西部设置党政社团和事业单位规模的一个最首要和重要指标，应当是“财政经费负担人数／GNP”，即前述的R系数，或者“财政经费负担人数／企业生产经营性固定资产”指标。先是核定一个从全国范围内来看，企业均能承受的宽松的R系数，然后西部各省市区严格按照这一指标加上其他如人口、地域等指标来核定乡、县、地、省等各级党政社团及其事业单位应有的规模。西部的党政社团和事业单位精简改革，应主要按照R系数来核定编制，并且机构数量也应当进行大量的压缩，使上层建筑负担适应经济基础的承受能力。
西部党政社团机构和事业单位的精简改革必定会遇到比东部更大的阻力。民族聚集区需要考虑稳定和加上可供分流的经济单位较少，改革的难度也很大。但是，从长远看，西部的稳定，根本上决定于其经济的发展和与东部发展差距的缩小，而制约其发展的一个要害问题就是上层建筑规模相对庞大，经济基础不堪负重，严重影响到各种要素的收益率，使要素积累、流入较为困难。因此，开发要与机构人员精简改革同步进行，力度要大，并且中央政府要为其承担一定的改革成本，列入预算，支付费用。与其将全部资金给西部大量的项目投资，还不如拿出其中的一部分用于给西部的上层建筑消肿。
一个地区的发展如何，也决定于社会精英和技术、企业家等人力资本要素，是偏重于向上层建筑系统分配，还是向经济基础系统配置。西部党政社团和事业单位改革的目的和结果，应当是更多的社会精英和人力资本要素流入经济基础系统，给经济注入发展和竞争的活力和成长的推动力。思路是：中央政府支付一定的成本，对断皇粮的职工进行一定的补偿；鼓励目前党政社团和事业单位的干部和职员脱离吃皇粮单位，独自、合伙兴办企业，或者到企业就业，政策上要降低注册企业的门槛，简化兴办企业手续、缩短办企业的时间，减少其办企业的成本；甚至可以考虑将中央政府所列的改革成本，以兴办企业或者到企业就业的补助金形式支付；新人新办法，西部党政社团和事业单位需要新增的人员，严格按照上述科学的编制原则公开竞聘，鼓励新需要分配的大中专毕业生和复转军人更多地到生产经营性部门就业或者自我创业就业；事业单位尽可能地企业化经营，一方面减少财政对其的支出，另一方面，也要防止其利用某些垄断和政府给予的行政权力向社会乱收费项，成为其他生产经营性企业新的负担。
记者：按照符合西部区情、遵循经济规律和可持续发展的原则，选择工业化和城市化的发展模式也是西部的一条必由之路，但在具体实施时要注意哪些问题?
周天勇：从经济发展的角度看，西部大开发就是想加速西部的工业化和城市化过程。但是，工业化和城市化有着不同的模式可以选择；并且，模式不同，其开发的效果也大不一样。
除了中央政府生产力布局方面的投资项目倾斜外，西部开发的资源动员模式上，应当摒弃政府为主、计划直接动员的传统思路，改为政府利用税收优惠、消除苛捐杂费、转变政府职能，改善要素的收益率信号，利用市场机制，间接调动社会资源内部积累外部投入。要素收益率是市场调节资源分配的最重要的综合的信号。通过改革和市场导向，利润在国家和企业之间多分配给企业一些，使西部投资的收益率提高，社会资源自然会正常和快速积累，并从低收益区流向高收益区。这就是政府利用宏观经济政策，通过要素收益信号和要素市场流动机制来开发西部的新思路。
从东西部经济交流和转移看，西部工业化，应当选择两组结合模式：东出导向型和扩大西部内需、替代东入型相结合；遵循梯度转移趋势和积极发展区内增长极相结合。一方面，要摆脱政府主导下的替代东入型的封闭工业化，采取东出竞争导向型的开放工业化。西部产品只有东出，到人口众多的东部甚至国外市场上去竞争，才能获得比西部更大和更广阔的市场容量，克服区内市场容量有限的限制，使工业发展有规模经济条件。通过鼓励西部产品东出和出口竞争，使西部企业感觉到竞争压力，改革体制、提高质量、加快技术进步、加强管理，加入到国内外竞争的行列之中。
另一方面，西部也要培育区内需求和市场，塑造有容量的市场，发展自己的产业和产业链，尽可能多地替代东入产品。通过长期土地使用财产权制度创新和集中型城市化，增加人口容量、形成集中的城市和城镇、改变生活方式、提高居民收入，形成区内有容量和一定规模的需求和市场；东部的一些产品到西部市场上，也有着运输距离过长而成本过高的不利因素，只要西部企业加强管理、降低体制成本、并有一定的经济规模容量，就能竞争和替代东部产品的进入。
从工业化的动态过程和地理转移看，西部一方面要利用产业梯度转移趋势，在东部劳动力和土地价格上升的时机，吸引接纳一些劳动密集和土地密集型产业进入西部；另一方面，也不能被动地等待要素成本上升形成的梯度转移过程，在西部加速城市化过程，有重点地选择增长极和增长区，加快西部的工业化进程。
从工业化的产业组织模式上，要从政府办企业，转向社会办企业；要调整所有制结构；要在重视大型企业的同时，要大力发展中小企业，特别是发展小企业。
从城市化方式看，西部人口、企业、市场等等，尽可能要在地理上予以集中，这样总体上可以获得聚集经济效应，企业可以获得外部经济效应，从而提高要素的收益率；并改善发展对生态环境的压力，且在技术和经济上给治理污染和改善生态提供可行条件。发展大中城市，小城市、县所在镇和中心镇。小城镇发展战略重点放在县所在镇和中心镇，并在分散居住的农业区，使人口向小集镇集中。企业在地理上的集中，使企业在城市中获得基础设施、市场、信息、劳动力、交通通讯等等外部效应，城市和城镇本身也有聚集效应，而且企业的人口集中使污水和垃圾集中处理、烟尘集中控制获得技术和经济上的可行性，大大减轻了企业分散建立和布局对环境生态的巨大破坏。人口在地理上的集中，即城市化，提高了子女的抚养成本，人们的生活方式发生潜移默化的改变，形成了人口的自动控制机制，并提高了人口的素质；减轻人口对生态环境的破坏。生产力和市场在地理上的集中，节约了交通和其他交易成本，在一个地区内形成规模化市场，基础设施和服务设施的利用率提高，治理污染的费用大大降低，并且城市化过程使产业中第三产业分化较快，为中小企业的发展和扩大就业空间提供了必要的条件。西部城市化模式，要避免过去三线建设企业与周围地方和县乡经济隔离、城市与乡村隔离的二元局面，使城市由乡村分散的经济转移集中而成，实现城乡经济的良性循环。也要加快过去三线建设企业和城市与地方和县乡经济融合的过程。
周天勇博士最后指出，只有在以上几个方面出台切实政策，并理清思路、创新制度、深化改革，西部大开发才会真正得到启动。
