近日，中共中央、国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。《意见》指出，当前加快城镇化进程的时机和条件已经成熟；抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。在西部大开发的进程中，小城镇的健康快速发展显得尤其重要。本刊特发表这篇文章，期望能引起广大读者的关注，并欢迎来稿讨论，以促进这项宏伟的事业。

西部开发中小城镇的建设与发展

文/周先旺

    从发达国家和我国东南沿海地区发展的历程看，城市化、工业化是走向经济富强实现现代化的必由之路。因此，在实施西部大开发的战略中，应该紧紧抓住城市化、工业化这个重点和核心，千方百计的加快西部地区城市化、工业化建设和发展的进程。

    一、以资源换资金，启动小城镇建设

    西部地区小城镇建设和发展和一个主要难题，是建设资金不足。在西部大开发中，政府不可能拿出一堆钱去搞小城镇建设。以当前情况看，政府适当为发展小城镇增加些投资是必要的，但力度不会很大，而且完全依赖政府投资去发展小城镇，也不符合市场经济规律的要求。因此，西部各地的小城镇建设资金只能以当地自筹为主要方式。但由于西部地区经济落后，资金积累缓慢，一时难以满足小城镇建设发展的需要。西部地区资源十分丰富，以资源换资金、换技术是解决小城镇建设发展资金难题可供选择的重要方式。

    开发土地使用资源

    推行国有土地有偿使用，建立和发展土地市场，这不仅是社会主义市场经济发展的需要，同时，也是在西部大开发中小城镇建设和发展筹措经费的一种重要方式。

    东部沿海小城镇发展的初期也曾遇到资金短缺的难题，也曾选择有偿使用土地的方式解决资金难题，但由于当时公开、公平、公正的土地市场还没有形成，因此在很多地方国有土地资产的价值没有真正的得到实现。在开发西部小城镇土地市场，为小城镇筹措建设资金时，一定要吸取东部沿海地区的经验教训。

    旅游资源的开发

    西部地区具有极为丰富的历史文化、人文、自然地理、生态等旅游资源，发展旅游业，不但可以满足人民群众日益增长的物质文化需求，增强人民群众热爱祖国西部，拓宽消费渠道，带动全国交通、轻工、商业、建筑、饮食、服务等相关行业和文化事业的发展，扩大就业门路，促进各地区各民族之间的经济文化交流。更重要的是可以繁荣和振兴西部少数民族的经济，为西部小城镇建设和发展积累资金。因此，必须加速发展西部地区的旅游业。

    矿产资源的开采利用

    西部地区蕴含着丰富的矿产资源，依法合理开采利用好这些资源，不仅能够解决农村部分剩余劳动力的出路，帮助农民脱贫致富，发展乡镇企业，同时还可以换取建设发展资金，促进小城镇的建设发展。

    二、以开放促开放，推动小城镇建设

    中央实施西部大开发的战略决策，对西部地区的小城镇建设和发展来讲，是个千载难逢的历史机遇，也是西部小城镇发展史上的重大转折，西部地区的广大干部群众要抢抓住这个千载难逢的历史机遇，进一步解放思想，更新观念，自强不息，加速推进小城镇的建设和发展。

    要确立“大开发大开放，大开放大发展”的观念

    西部地区由于信息、交通、历史等多种原因，干部群众的思想、观念相对落后于东部地区。一是地方保护主义。二是利人先利已。三是一手硬一手软。

    要确立与市场经济相适应的观念体系

    在西部大开发中实施小城镇建设发展战略，最关键的一点就是要用社会主义市场经济的手段、方法、机制来建设发展小城镇，同时，在发展小城镇的过程中要有利于社会主义市场经济体制的建立和完善。确立与市场经济相适应的观念体系，重要的是我们的决策层，尤其是西部地区市（县）、镇（乡）两级决策层，在规划小城镇的发展，制订每项政策措施的时候，一定要在培育市场、扶持市场、调控市场上下功夫。

    要确立自力更生、自立自强的观念

    在实施西部地区小城镇发展战略时，国家的政策倾斜、资金、人才和技术扶持是必不可少的，但同时更要靠西部地区广大干部群众自力更生、艰苦奋斗，靠西部地区各级政府各族人民和企业自身的自觉行动。同时，西部开发是一个规模宏大的社会经济系统工程，是空前艰巨需几代人持续奋斗的事业。这一特性决定西部小城镇建设发展的艰巨性的持久性。因此，那种持有“一夜求富”、“一两年改变面貌，三五年大见成效”的想法是不现实的。

    要确立“全国一盘棋”的大局观、全局观

    实施西部大开发战略，积极推进西部地区的小城镇建设和发展，绝不单单是解决西部大发展的问题，而是对当前和今后整个中国经济和社会持续、稳定发展具有全局性的战略大局问题。因此，西部地区在小城镇的建设和发展中，必须处处从大局着眼，从大局出发。

    三、积极推行科教兴镇战略

    振兴西部地区的经济，必须依靠科学技术进步，依靠高素质的劳动者。只有人才加科技，才能把自然资源优势转化为经济发展优势。西部地区要民富城兴，就应当把加速科学技术进步，重视人才问题，开发人力资源作为小城镇发展的战略重点来抓。

    在小城镇及农村，大力普及和推广科学技术

    要大力推广适用、配套的先进技术，积极发展以科技为支柱的产品经济服务体系，提高农业技术水平，推动农村产业结构、产品结构和就业结构的合理调整。

    为了改善人民的生活环境与居住条件，要不断提高城镇与乡村建设规划、建筑设计、施工、管理的技术水平；推广应用经济、实用、先进的建筑材料和施工设备，提高城乡住宅的质量和使用功能。

    教育是西部小城镇求发展的根本

    在实施西部大开发战略，解决城市化，工业化对人才的需要补缺问题的主要途径，一要靠自已培养，二要靠优惠政策引进。教育是培养西部开发所需人才的基本途径，是西部小城镇求发展的根本。

夯实教育基础，发展农村教育 

 在西部大开发中，当务之急是要把教育作为开发的战略重点，使教育为西部开发提前做好人才和知识准备，提供高效的智力服务和人才支持。

    西部地区与东部地区教育基础最大的区别在于山区学校多，差距在于镇（乡）、村教育。小城镇要以西部大开发为契机，进一步重视乡、村教育特别是村校建设，形成城乡教育共繁荣、共发展的良好局面。在交通、信息产业、广电部门实施“村村通公路”、“村村通电话”、“村村通电视”工程的目标后，教育部门应尽快地采取有效措施，集中一部分教育资金，实施“村村开通教育网，校校建立校园网”这一宏大工程。这不仅是西部大开发对教育提出的新要求，也是弥补农村边远山区信息闭塞、与外界缺乏交流的有效途径，而且有利于利用发达地区的优质教育资源，弥补西部地区农村教育资源短缺的弱势，逐步缩小东西部以及城乡教育的差距。

    实施优惠政策，开发人才资源

    在小城镇建设和发展中首先要高度重视聚集人才和防止人才的流失，最大可能地发挥人才的作用。

    一个地区要想集聚人才无非有三种手段：待遇留人、事业留人和感情留人，而其中待遇留人是最关键的。西部地区要想遏止住“孔雀东南飞”现象，必须尽快地制定和实施人才待遇

倾斜政策，其内容包括工资晋升、职称评聘等，宏观上要求向专业技术人员倾斜，微观上向贡献大的人员倾斜，并且有针对性地向基层和生产、教学、科研、医疗第一线的专业技术人员倾斜，通过待遇这根杠杆去调节人才数量。

    西部小城镇发展除留住本地培养人才外，还需要制订相应的政策措施，吸引国内外的优秀人才到西部工作。

    四、大力发展非公有制经济，推进小城镇工业化进程

    非公有制经济是小城镇经济的重要组成部分。大力发展非公有制经济，是西部地区小城镇发展的必由之路，具有十分重要的意义。为此，各级政府，特别是西部地区的各级政府，应坚持按照党的十五大精神和《宪法》的有关规定，在市场准入、税收政策、筹资融资和社会负担等方面，给非公有制经济与公有制经济的平等待遇，促进小城镇非公有制经济迅速发展。

    切实保障非公有制经济的合法权益

    虽然我国《宪法》已经明确了非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，但是在一些相关政策法规中还没有得到具体体现。目前，要抓紧清理不利于非公有制经济发展的规章，使之有序发展。另一方面由于观念上的影响，虽然政策上有规定，但操作起来仍然阻力重重。各级政府必须下狠心从问题的源头抓起，使其尽快得到解决。

    放手大力发展非公有制经济

    充分发挥非公有制经济的积极性。除了对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业主要由国家兴办以外，其余大多数行业，要坚持谁投资、谁所有、谁受益的原则，依靠社会各方面的力量，进一步放手发展个体、私营和其他经济成分的非公有制企业。

    五、大力发展第三产业，推进小城镇化快速发展

    在小城镇的发展进程中，使第三产业发布得到全面、快速的发展。

    加快发展第三产业在建设小城镇中具有重大战略意义

    从东部和沿海地区经济发展的经验来看，当经济发展到一定水平时，第三产业的发展速度普遍高于第一、第二产业，对于整个国民经济发展，起了明显的促进作用。西部地区现在已基本进入这个阶段。因此，西部小城镇发展必须紧紧抓住这一机遇，尽快地把第三产业发展起来。加快发展第三产业，可以促进西部地区市场充分发育，提高服务的社会化、专业化水平，增强社会保障能力，有利于进一步扩大西部开发和开放，更多地吸引外资，有利于城镇机构的精简，为西部大开发创造更好的条件。

    小城镇的第三产业发展目标

    争取在“十五”或2010年期间，建立起一个统一的开放的市场体系。积极培育和发展金融、技术、房地产、劳务、信息等市场；建设比较完备的流通基础设施，逐步完善现代化的技术装备、信息系统和管理手段；打破地区封锁，形成地方性的统一大市场；建立法律健全、规则统一、公平竞争的市场秩序。

    建立比较健全的城、镇、乡、村社会化综合服务体系。发展交通、通信、城镇公用、教育、卫生、文化、旅游、科技、信息、咨询综合服务等开放型、多层次、多功能的社会服务业。

    建立新型的城、镇、乡、村的社会保障体系。基本建立国家、集体、个人三方合理负担的、覆盖全体职工的城镇养老保险制度，待业保险制度，工伤保险制度，医疗保险制度，以及适合农村特点的农村各项社会保险制度。

    “十五”期间第三产业的增长速度年均要有较高水平，至少应在10%以上。

    小城镇第三产业发展的重点

    大力兴办与当地经济发展和人民生活关系密切的行业，主要是商业、物资业、旅游业、房地产业、城镇居民服务业、饮食业和文化卫生事业等。

    积极发展与科技进步相关的新兴行业，主要是咨询业（包括科技、法律、会计、审计等咨询业）、信息业和各类技术服务业等。

    乡、村的第三产业，主要是发展为农业产前、产中、产后服务的行业及为提高农民素质和生活质量服务的行业。

    指导小城镇发展第三产业的原则

    坚持大开发大开放，加快发展第三产业。

    坚持加快发展第三产业与调整和优化农业产业结构相适应。

    坚持不断改善第三产业结构和提高效益。

    坚持正确的政策引导。

    坚持调动各方面的积极性兴办第三产业，国家、集体和个人一齐上。

    坚持合理规划，突出重点，分类指导，全面发展。

    加快小城镇第三产业发展的主要政策措施

    加快发展第三产业，关键是要走大开发大开放，大开放大发展之路。为实现上述第三产业发展的目标，要按照社会主义市场经济的要求，认真贯彻落实党中央国务院关于加快发展第三产业的一系列政策措施，充分利用市场机制，大力推进小城镇第三产业的发展。如：

    ——积极鼓励国有企事业单位、社会团体、城、镇、乡、村集体经济、私营企业和个人以资金、房产、设备、技术、信息、劳务等形式投入第三产业。

    ——允许群众组织和社会团体开展以信息、咨询服务为主的经营活动，兴办第三产业经济实体。

    ——鼓励工业企业根据实际情况，整体或部分地转为第三产业。

    ——商业、物资、仓储、外贸、房地产、旅游、居民服务等行业，要按中央要求全面推向市场，实行企业化经营。

    ——信息、咨询、测绘、环境保护、卫生、文化、体育、农业技术推广等行业应逐步由全额向差额、由差额向自收自支、由自收自支向企业化管理过渡，逐步减少城镇政府的财政事业费支出。

    ——城镇辖区内机关、团体和企事业单位的生活服务应尽快向社会化方向过渡，不允许封闭式的自我服务体系长期存在下去。

    ——进一步放宽第三产业投资项目审批权，理顺和放开第三产业的价格。

    ——积极有序地发展各类商品交易市场。

    ——积极利用外资发展第三产业。

    六、采取措施，加快培育小城镇功能，促进小城镇现代化

    小城镇的发展将会使人口和其他资源向城镇高度集中，逐步由“大城市——小城镇——大乡村”的体系向“大城市——‘大’城镇——大乡村”的体系转变，此时，将会导致整个西部经济出现质的飞跃。因此，地方政府必须从现在起，采取强有力的措施，做好加快培育小城镇功能的各项工作。

    科学制定小城镇规划，合理进行功能定位，不断扩大人口规模，逐步形成多点、多层次的城镇空间布局。西部地区小城镇的现代化应根据自身的特点，要正确运用国家西部大开发给予的权力，立法保证规划的实施。尽快制订优惠政策，引导人口特别是较高素质的人口向城镇集聚，促进其快速、合理、有效增长。明确主要城镇功能定位，加快形成多点、多层次的城镇空间布局。要及时下决心尽快抓好小城镇基础和配套设施建设，发挥小城镇的吸引、辐射效应，带动区域多产业的协调发展。

    调整农村经济和社会结构，改变农民生产和生活方式，推进农村小康建设。

    有选择地发展要素市场，推进小城镇新经济运行机制的建设。①大力发展消费品市场。②进一步加强小城镇与大中城市、国道线、省线交通网的建设，使小城镇的交通便捷，逐步完善运输市场。③不断开拓技术、信息市场。④积极发展生态农业产品及野生食用植物供给市场，沿边地区还要开拓出口、转口市场。⑤建立劳动力市场。⑥在加强金融监管、防范金融风险的基础上，积极培育地方性金融市场，构建新的灵活的融资机制。

    切实转变政府职能，提高政府的管理水平。随着小城镇各个要素市场的不断成熟和完善，政府要从微观经济中走出来，把主要精力放在宏观调控上，要从直接面向企业转为面向整个社会。

    要配合国家西部大开发战略布署，完善小城镇的多项基础设施建设，维护和优化小城镇生态环境，建立可持续发展的城镇生活空间。(责编：李小林)