民族地区县级财政困难的成因及对策

文/龙文辉

湖南省古丈县是一个“老、少、边、山、穷、库”的少数民族聚居县。改革开放以来，全县以经济建设为中心，加快了社会经济发展和振兴财政的力度。但由于多年来财政收入总量严重不足，与确保“吃饭”及党政机关正常运转，确保居民起码的公共服务，确保基础教育投入等最基本的支出需求矛盾十分突出。尤其是1998年以来，受国内消费需求不足的影响，加之工行、建行的全部撤离，县内工商企业基本处于停产半停产状态，致使社会矛盾、经济矛盾、财政收支矛盾都集中暴发出来，全县社会稳定和发展陷入十分严重的困境。

财政困难的原因

1.农业比重大，工业基础差，投入少，财政增收潜力小。财政多年来主要收入来源于工业的格局被打破，而来源于农业、商业的税源零星、分散、且增量有限。加之金融企业相继撤并，信贷总量大幅度减少。生产性投入不足，无法支撑企业的生产经营。

2.自然灾害频繁，财政收入波动幅度大。古丈县是典型的山区农业县，农业生产每年都遭受不同程度灾害的袭击。全县财政收入从1995年的1520万元下降到1999年的905万元，5年平均递减了9%。

3.分税遗留问题的长期影响。一方面，实行分税制财政体制后，应属地方收入部分的项目，上级财政仍然通过专项上解的方式集中，直接减少县及财政收入。另一方面，历史遗留的税收问题没有得到妥善解决。比如，该县是凤滩水电站建库淹没区，1987年蓄水发电后，全县被淹耕地6113亩、经济林木6100亩，政治性移民1071户5358人，移民安置每年都要拿出一定的资金。但建电站产生的税收等效益该县却得不到分享。这类问题，既没有按分税制办法解决，又没有从调整体制补助或增加转移支付中处理。

4.可用财力小。一是工资支出增长速度超过民族地区县级财政的承受能力。二是政策性增设机构，增加人员开支。三是可用财力有限，满足不了支出增长的需求。

5.民族优惠政策到位不够，加剧了财政困难程度。《民族区域自治法》规定：“民族自治地方财政收入不敷支出的，由上级财政机关补助”。但受分税制的影响，民族地区财政收支基数发生了很大的变化，原体制补助基数与实际情况不相适应，并且递增比例也由原来的10%降到了5%。据统计，1994年以来，该县上划两税达2295万元，而税收返还只得1527万元，中央财政直接入库768万元。

政策建议

1.增加政策性转移支付总额。在完善分税制财政体制时，应对民族地区县级财政困难予以充分考虑，按照所在区域省份的财力平均水平，确定转移支付额度，以保证“三个确保”的实现。

2.将转移支付直接确定到民族地区县级财政。目前转移支付是按某行政区域总体人均财力计算的，但在同一行政区域内的不同县市财力状况有好有差，这样掩盖了财力状况极差的困难县的矛盾，由此又产生新的不平等现象。

3.实行赤字挂帐的办法，解决民族地区县级财政的遗留问题。解决民族地区县级财政的困难问题，既要从完善财税体制入手，又要从制定政策着手。为此，建议中央、省二级财政，把民族地区县级财政的赤字一次性挂帐，分段处理，逐步消化，从而堵住打赤字预算的口子，建立新的平衡机制。

4.配套政策，发展经济。第一，确定民族地区县级财政的标准、收支能力、转移支付额度。在修订《民族区域自治法》或制订《财政法》时，把确保财政收支平衡用法律条文明确下来。第二，按照“财权与事权相结合”的原则，凡中央、省、地、县分别出台的增加财政支出的政策，应分别各自负担，从根本上消除民族地区县级财政困难的政策性因素。第三，建议中央财政设立民族地区“县级财政建设基金”。结合国家扶贫规划，对规模较大的财政建设项目重点投入，专项扶持，帮助建设支柱性财源。第四，当国家搞建设，民族地区利益受损时，国家应制定相应的政策，将建设项目所产生的税收和收益按受损比例共享。(责编：赵薇)