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新常态下的兴边富民 从扶产业到扶就业

兴边富民行动是国家在西部大开发中实施的针对边境地区的一项特殊区域政策,主要立足于推动边境地区的开放和发展。从1999年开始实施以来,经过试点、推广和财政投入由小到大的过程,兴边富民的作用不断增强,成为影响边境地区经济社会发展的重要政策。

兴边富民行动的重要内容之一,是促进沿边地区特色优势产业发展。经过多年的运行,一些地方的特色优势产业确实有一定进展,但也面临着新的转型的现实需要。2014年7月、11月,在对内蒙古和新疆进行调研之后,笔者认为,新常态下的兴边富民行动应该把重点由扶持特色优势产业转向扶持就业上。具体原因如下:

第一,扶产业的定位不准确,很难认定;而扶就业的对象容易识别。在全世界各国,特色优势产业都不是依靠人为认定从而施加政策支持的,官员决定或者学者评定都不能代替市场决定,优势产业的“优势”地位是在市场竞争中产生的,不是靠扶持维持其地位的,借助政府政策扶持很难规避市场风险。与扶产业的政策相比,扶就业的对象相对清晰,是否就业和是否需要就业,都极易通过社会统计和城乡调查加以识别,扶持就业符合国际惯例。

第二,扶产业强调GDP优先,扶就业强调以人为本。扶持特色优势产业的做法,基本上还是延续了政绩导向的传统思维,就是立足于做大经济总量。但边境地区通常人口不多,GDP总量不大,即使GDP有所上升,对于全国的贡献也不会太大。扶持就业则体现了一种新思维。就业与居民收入有很大关系,通常只要居民的就业问题得到较好解决,其消费能力就可以得到最低程度的保障,社会稳定可以得到一定程度的维持。而人的就业问题乃至社会稳定问题解决不好,就极易带来不易控制的社会风险,这是在边境地区和民族地区应该加以防范的。在经济贡献不大而社会稳定重要的区域,政策决策的方向是产业优先还是就业优先,应该是比较容易决断的。

第三,扶产业难免带有传统行政决策弊端,扶就业符合政府职能发挥方向。按照十八届三中全会精神,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,同时更好地发挥政府作用。在现代市场经济体制下,产业是否具有优势应该由市场决定,优胜劣汰的最终结果就是特色优势产业在市场上留存到最后,而非特色优势产业在竞争中被挤出市场。如果一些产业通过政府扶持另一些产业并非通过政府扶持,这样形成的市场就不是一个有效竞争的市场,市场竞争规律就会被打破。而且在政策实践上,扶产业往往会形成熟人偏向、权力偏向和关系偏向,政策资源会因行政决策配置到个别工商企业、官员及亲属范围。在现代市场经济发达国家,失业是政府最为关心的宏观经济指标,也是政府着力解决的现实问题。在向现代市场经济转轨中,我国一些地区包括沿边地区的失业问题也将逐步凸显出来,解决这些现实经济问题,是中央和地方政府的责任所在。

第四,扶产业花费多往往效益不彰,难以评判,扶就业可以更好地惠及民生。扶持特色优势产业本身是一种资金投入,但是因为这种资金是财政资金,无需配套,也没有利息,所以社会各方都极力争取获得这些资金,但是因为其无偿性,获得资金后往往未必配置到效率最大的地方。也就是说这些资金会带来投资效果,但是因缺乏必要的回报约束从而造成投入沉淀的可能性更大,资金利用效率值得怀疑。相反,扶就业的目的性与目标性都比较明确,主要针对就业不足或者失业的人群。这些人群需要政府采取各类手段加以救济,扶持就业符合政策关照民生的方向,也能带来一定的经济效率。当失业人群获得必要的救济后,可以在一定程度拉动内需。

当然,发展特色优势产业既能促进经济发展,又能扩大区域就业,对于边境地区具有多方面的积极意义。但是,特色优势产业的优势应该在更加充分的竞争中加以发掘,发展特色优势产业可以更多地采取信贷支持政策,以诸如贴息贷款等形式促进特色优势产业发展,而不是诉诸于公共财政的支持。

从国家的宏观经济政策走向来看,随着经济逐渐下行新常态的来临,就业问题将更为突出,边境地区也不例外;大部分边境地区的劳动力都集中在第一产业范围,从反贫困和推进新型城镇化的角度考虑,都需要推进农村劳动力转移,也需要重视就业创造。从稳边固边的角度看,也需要重视中心村、中心镇和集镇建设。因此,应把解决边境地区的就业问题放在兴边富民行动的突出位置,这符合现代国家的经济政策走向,符合政府管理职能改革方向,符合现代市场经济体制对政府管理的要求。以往扶持一个项目至少需要几十万元甚至上百万元,如果用这些资金去扶持就业创造活动,可能带来至少数十人的就业,增进上百个人口的福利,带来更好的社会波及效果。因而,把兴边富民行动的政策重心从扶产业转向扶就业,实行更加积极的就业促进政策,应该是“十三五”时期经济政策的调整方向。

而在扶持就业方面,我们可以采取的措施主要包括:

把就业创造作为考核兴边富民行动政策落实的首要指标。改变以往以GDP衡量区域发展的单纯做法,把就业作为考核政策实施效果的第一指标,实行以就业为优先政策方向的积极的就业促进政策。

对于扩大就业的活动予以大力支持。在边境地区贯彻落实《就业促进法》,把扩大就业规模、改善就业结构、提高就业质量、有效控制失业作为工作重点,在稳定就业的同时支持扩大就业的各类努力,对于企业创造就业的活动加以鼓励,鼓励发展劳动密集型产业,鼓励多渠道多形式扩大就业,多措并举改善边境地区城乡居民的就业状况。

对于增量扩大就业的行为加以政策扶持。可以采取输出劳动力异地就业、引进产业转移本地就业,对于自主创业、自愿从业的行为加以扶持等多种形式,充分发挥市场、政府和劳动者个人在促进就业中的积极作用。采取有重点的就业扶持政策,应把高校毕业生、农村转移劳动力、企业改制分流人员作为重点,采取有针对性的扶持政策,解决好重点群体的就业困难,以重点群体的扩大带动全局就业问题的解决。

鼓励自主创业。应该形成鼓励创业的系统性政策,促进以创业带动就业的行为,简化创业手续,进行有针对性的创业辅导,减少创业初期的各类税费,鼓励创业竞赛,激发全社会的创业热情。

积极支持各类就业培训。积极发育多类培训机构,规范培训准入政策,鼓励培训机构之间的合理竞争,支持培训机构适应市场需求不断调整和优化培训结构。


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